IMPÔTPolitique fiscale

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Les formes traditionnelles de la politique fiscale

Cadre théorique général

Dans son ouvrage de 1959, Richard Musgrave distingue trois fonctions principales de l'État : l'allocation des ressources, la redistribution des revenus et la stabilisation économique. La fonction d'allocation des ressources naît du caractère socialement insatisfaisant et sous-optimal du fonctionnement des marchés. C'est la raison pour laquelle l'État intervient afin de répondre aux besoins sociaux. La redistribution vise à corriger les inégalités engendrées par la répartition primaire des revenus, dans le sens de la justice sociale. Quant à la fonction de stabilisation, elle diffère des précédentes en ce qu'elle résulte des aléas de la conjoncture qui risquent de provoquer inflation et chômage. Il revient donc à l'État de mener des politiques conjoncturelles visant à assurer une croissance équilibrée, sans inflation et au voisinage du plein-emploi.

La division des tâches de l'État en trois fonctions visait à organiser conceptuellement l'étude des finances publiques à partir d'une typologie simple. D'ailleurs, dans son ouvrage, Richard Musgrave souligne que les budgets publics sont interdépendants de sorte que les trois fonctions elles-mêmes sont interdépendantes. Par exemple, l'allocation de ressources pour pallier la présence d'effets externes négatifs – la pollution notamment –, ou la stimulation de la demande dans le cadre de stratégies de croissance ne sont pas sans conséquences sur la redistribution. Mais les bouleversements théoriques des années 1970 ont provoqué une rupture entre la macroéconomie des financements publics et l'économie publique, dont la méthode est issue de l'analyse microéconomique. Elles se sont développées de manière cloisonnée, comme si les fonctions de l'État étaient séparables. Dans la période récente, certains économistes se sont attachés à assurer une meilleure articulation de ces fonctions, tandis que l'émergence de nouveaux besoins de politiques publiques incitait à les repenser.

L'impôt ou l'emprunt ?

L'introduction de critères contraignants en période de tensions sur les finances publiques a renforcé l'acuité de la contrainte budgétaire. Or, pour financer les dépenses publiques, emprunts et prélèvements obligatoires sont partiellement substituables, ce qui pose la question des déterminants de l'arbitrage entre ces deux modes de financement. Dans les débats récents, la question de l'équité intergénérationnelle est fréquemment mise en avant (la dette engendrée par les flux d'emprunts serait transférée sur les générations futures) en défaveur de l'emprunt. Les réponses des économistes sont cependant plus nuancées.

Selon l'analyse keynésienne, financer aujourd'hui les dépenses publiques destinées à faire face au sous-emploi ou au besoin d'infrastructures par l'endettement est susceptible de créer, demain, une situation meilleure ; de surcroît, l'amélioration de l'emploi et des infrastructures nouvelles permettraient d'accroître mécaniquement les recettes publiques et donc de financer a posteriori les dépenses initiales. De ce point de vue, les générations futures ne seraient pas créditrices mais plutôt débitrices des générations passées. On peut enfin soutenir que l'emprunt permettrait de « lisser » l'évolution des taux d'imposition, et d'éviter d'accroître la charge fiscale pesant sur les ménages dont la propension à consommer est élevée.

Les contradicteurs des keynésiens s'appuient sur le théorème d'équivalence de Ricardo-Barro, et considèrent que l'émission d'emprunts ne procure aucune richesse supplémentaire dérivée des générations futures, mais a un impact équivalent à celui de l'impôt. Les agents économiques sont en effet capables d'anticiper le supplément d'impôt qui sera rendu nécessaire par le remboursement de la dette de sorte qu'ils ajustent leurs comportements d'épargne. Dans le cas des transmissions intergénérationnelles en particulier, les individus savent qu'ils transmettent à la fois des actifs et une dette fiscale si bien qu'ils capitalisent le remboursement de la dette et le paiement des intérêts par un legs supplémentaire. Il n'y aurait donc pas transfert de richesses des générations futures vers les générations présentes et la politique d'emprunt public serait inefficace.

Mais l'hypothèse d'équivalence elle-même a fait l'objet de nombreuses critiques. En effet, l'argumentation développée à partir du théorème de Ricardo-Barro présume l'absence d'illusion fiscale, ne prend pas en compte les effets démographiques et suppose que les transferts intergénérationnels sont régis selon un modèle altruiste. Finalement on peut observer que l'emprunt provoque plutôt des transferts intragénérationnels entre agents économiques. Le financement de la dépense publique par l'emprunt engendre une redistribution des richesses au sein d'une même génération. De la même façon, le remboursement de la dette s'effectue par l'impôt, ce qui provoque alors un autre transfert intragénérationnel, en particulier entre les ménages à bas revenus dont l'épargne est faible et les ménages propriétaires ou héritiers des titres de créance sur l'État, que celui-ci rembourse.

Régulation et stabilisation

Les économistes distinguent traditionnellement les politiques budgétaires centrées sur la demande visant au soutien ou à la relance de l'activité économique, des politiques privilégiant l'offre, plus restrictives, favorables à l'épargne et/ou cherchant à améliorer la compétitivité des entreprises. Ainsi, selon l'analyse keynésienne courante, lorsque l'économie souffre d'une insuffisance de demande toute modification d'un transfert positif (hausse de prestations ou allocations sociales) ou négatif (baisse de prélèvements sur les revenus) destiné aux ménages doit essentiellement être comprise comme une décision améliorant leur pouvoir d'achat. Elle stimule donc la croissance et l'emploi en modifiant les comportements en matière de consommation ou d'épargne. Pour les keynésiens, une hausse des dépenses publiques n'est cependant pas équivalente à une diminution des recettes. En effet, le multiplicateur des dépenses budgétaires est supérieur au multiplicateur fiscal en raison des délais plus lents de réaction des revenus individuels et donc de la consommation aux modifications de la fiscalité. Par ailleurs, selon un article de Trygve Haavelmo paru en 1945, des hausses simultanées des dépenses et des prélèvements organisées dans un budget équilibré, produisent un effet expansionniste car l'augmentation de la charge fiscale pèse aussi bien sur la consommation que sur l'épargne. C'est pourquoi la réduction de la production due aux impôts est moins [...]

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Écrit par :

  • : professeur des Universités en sciences économiques, université Paris-I-Panthéon-Sorbonne

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Pour citer l’article

Jean-Marie MONNIER, « IMPÔT - Politique fiscale », Encyclopædia Universalis [en ligne], consulté le 29 novembre 2021. URL : https://www.universalis.fr/encyclopedie/impot-politique-fiscale/