IMPÔTPolitique fiscale

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Longtemps, la politique fiscale n'a suscité qu'une attention modérée aussi bien de la part des économistes que de celle des pouvoirs publics. Si l'on définit la politique budgétaire au sens large comme l'ensemble des actions menées par les décideurs publics ayant un support financier, qu'il s'agisse de dépenses ou de recettes, la politique fiscale n'est alors que l'une des dimensions de cet ensemble. Or, durant la période du keynésianisme triomphant, la manipulation de la fiscalité était considérée comme moins efficace que l'usage des dépenses budgétaires ou de la monnaie. C'est la raison pour laquelle le principal objectif assigné à l'impôt – entendu au sens large de prélèvement obligatoire –, était la couverture des dépenses publiques, ce qui réduisait la place accordée à l'interventionnisme fiscal.

Les attitudes à l'égard de la fiscalité ont changé à partir du début des années 1970 sous l'influence d'une double mutation, politique et théorique, liée à l'irruption de la crise économique. L'échec des politiques contracycliques de stabilisation a provoqué une très nette défiance à l'encontre des politiques traditionnelles d'inspiration keynésienne. La redéfinition des politiques monétaires et le retour de l'orthodoxie budgétaire ont débouché sur une tendance à réduire le pouvoir discrétionnaire de l'État et à fixer des règles budgétaires et monétaires stables et prévisibles. La loi Gramm-Rudman-Holings, adoptée en 1985 aux États-Unis, qui impose au Congrès des plafonds annuels pour le déficit budgétaire, et le traité de l'Union européenne signé en 1992, qui fixe des limites au déficit budgétaire et à l'endettement public des États membres, procèdent de cette même inspiration.

Au plan théorique, le rejet du keynésianisme a engendré, sous de nouvelles appellations, le retour d'anciens courants d'inspiration libérale, à commencer par le monétarisme. L'économie de l'offre est également née de cette contestation des thèses keynésiennes. Elle privilégie l'approche par la fiscalité tout en offrant un support théorique aux politiques économiques issues de la mouvance néoconservatrice au pouvoir aux États-Unis et en Grande-Bretagne au début des années 1980.

Finalement, ces bouleversements ont sorti la politique fiscale de l'indifférence dans laquelle les conceptions traditionnelles de l'intervention publique la cantonnaient. Désormais, l'impôt n'est plus perçu comme un simple instrument de financement au service des activités publiques. Il occupe une place croissante dans les autres domaines des politiques publiques et s'inscrit dans un cadre international où les nations sont interdépendantes, et où de nouvelles institutions comme l'Union européenne exercent des fonctions de coordination.

Nature des prélèvements et techniques de la politique fiscale

Double nature des prélèvements obligatoires

Éléments indispensables au bon fonctionnement démocratique des États modernes, les prélèvements obligatoires (impositions de toute nature et cotisations sociales selon la distinction opérée par l'article 34 de la Constitution de la Ve République) se caractérisent par leur double nature, juridique et économique. Au plan juridique et selon la formule de Michel Bouvier, ils procèdent du pouvoir de contrainte dont l'autorité étatique est légalement détentrice. Ce pouvoir s'exprime dans le droit fiscal, qui s'articule autour d'un ensemble de règles dont la combinaison détermine la portée des contributions et que la politique fiscale modifie afin de donner une forme concrète aux options dont elle procède. Le champ d'application d'un prélèvement s'apprécie à partir de trois éléments généraux : le redevable de l'impôt qui peut être une personne physique ou une entreprise, le fait générateur qui est donné par l'élément ou l'évènement déclencheur de l'imposition et la matière imposable qui est évaluée lors de l'établissement de l'assiette. Ensuite, la liquidation consiste à calculer la dette fiscale du redevable à partir d'un tarif constitué généralement d'un taux ou d'un barème de taux, et le recouvrement comprend l'ensemble des opérations aboutissant au paiement de la contribution : prélèvement à la source ou paiement spontané. Enfin, des règles de contrôle et de sanction viennent compléter cet édifice.

D'un point de vue économique, il faut distinguer la nature macroéconomique des prélèvements de leur incidence sur les variables microéconomiques. L'impôt soustrait du pouvoir d'achat aux agents privés de sorte que d'un point de vue macroéconomique, il exerce une influence sur l'activité économique globale et modifie la distribution des revenus, les choix d'épargne, d'investissement ou de consommation.

Quant à l'incidence des contributions sur les variables économiques, elle s'apprécie à deux niveaux. En premier lieu, l'intervention d'un prélèvement dans une transaction marchande (relation client-fournisseur ou relation salariale), provoque une disjonction entre le prix payé par l'acheteur (le client ou l'employeur) et le prix encaissé par le vendeur (le fournisseur ou le salarié). Cette différence entre le prix toutes taxes et/ou toutes charges sociales comprises est collectée par les administrations publiques et sociales. Dans la littérature économique, elle est appelée « coin fiscal ». En second lieu, le redevable légal d'un prélèvement doit être distingué de celui qui en supporte la charge effective. Les agents économiques disposent en effet de la faculté de reporter sur d'autres la charge d'un impôt en manipulant les variables économiques (salaire ou prix) qu'ils contrôlent. C'est le phénomène de la translation dont l'impact sur les prix ou les revenus se diffuse progressivement dans l'économie. Au total, des distorsions apparaissent dans les mécanismes économiques, et en particulier dans les choix des agents.

Techniques de la politique fiscale

La politique fiscale est le produit de choix explicites ou implicites des décideurs publics dans des domaines économiques et extra-économiques, qui déterminent les caractéristiques générales des prélèvements obligatoires. Elle articule donc concrètement les aspects économiques et juridiques des prélèvements. Plus précisément, la politique fiscale regroupe soit des dispositifs structurants au sein de la fiscalité, soit de simples dérogations par rapport à la norme fiscale. Les dispositifs structurants ont pour objectif d'orienter de manière durable et stable le système fiscal. Par exemple, dans le cas français, le quotient familial a été intégré à l'impôt sur le revenu en 1945 et a subsisté à deux profondes réformes de cet impôt, en 1948 et 1959. Il vise à le « familialiser » et complète les prestations familiales dans le cadre d'une politique familiale origina [...]

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Écrit par :

  • : professeur des Universités en sciences économiques, université Paris-I-Panthéon-Sorbonne

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Pour citer l’article

Jean-Marie MONNIER, « IMPÔT - Politique fiscale », Encyclopædia Universalis [en ligne], consulté le 02 décembre 2021. URL : https://www.universalis.fr/encyclopedie/impot-politique-fiscale/