AGRICULTUREPolitiques agricoles et négociations internationales

Depuis la haute antiquité, la plupart des États sont intervenus dans l’économie du secteur agricole, pour des motifs variés parmi lesquels figurait presque toujours l’objectif de garantir la sécurité des approvisionnements alimentaires de la population. En effet, dans de nombreuses sociétés, la certitude que l’État fait tout son possible pour assurer à chacun, à tout moment, un accès à une nourriture suffisante en quantité et en qualité est l’un des fondements du contrat social qui lie l’État à ses ressortissants. Autrement dit, une politique agricole est fondamentalement une politique alimentaire. De fait, la très grande majorité des produits agricoles sert à l’alimentation et la quasi-totalité des aliments provient de denrées agricoles. Par ailleurs, l’activité agricole, qui occupe beaucoup d’espace, a des effets sur l’environnement. De plus, dans beaucoup de pays, elle procure des moyens d’existence à un nombre important d’agriculteurs. Une politique agricole est donc aussi une politique d’emplois et de revenus en milieu rural, une politique environnementale et d’aménagement du territoire, ainsi que de santé publique.

Le bien-fondé des interventions publiques dans le secteur agricole est l’objet de vifs débats entre économistes libéraux et non libéraux. Cela étant, beaucoup d’économistes sont d’accord pour dire que l’instabilité des marchés agricoles peut justifier de telles interventions. En effet, sur ces marchés, la demande est en général très stable, notamment parce que l’alimentation est un besoin vital. Or l’offre est variable, en raison entre autres des aléas climatiques et biologiques (maladies des plantes et des animaux, ravageurs…). Dans ces conditions, en l’absence d’intervention, lorsque les récoltes sont abondantes, les prix de marché sont faibles et les agriculteurs sont en difficulté. Inversement, quand les récoltes sont maigres, les prix sont élevés et ce sont les consommateurs pauvres qui en souffrent. C’est pourquoi de nombreux analystes s’accordent sur l’utilité d’une régulation de cette instabilité.

Beaucoup d’économistes reconnaissent aussi qu’une intervention publique est souhaitable pour réguler l’offre de certains biens et services dont la production est inhérente à l’activité agricole, mais pour lesquels il n’existe pas de marché. Par exemple, l’embellissement des paysages et la protection de l’environnement sont considérés comme des services positifs. En revanche, les pollutions et les contaminations alimentaires sont perçues comme des dommages. Étant donné qu’il n’existe pas de marché pour ces biens et services, le risque est bien réel que l’offre de biens et services positifs soit inférieure à la demande collective et que la production de biens et de services négatifs aille au-delà de ce qui est socialement acceptable. Cela ouvre la voie à une intervention publique. Depuis les années 1990, on désigne par le terme « multifonctionnalité » le fait que l’activité agricole rende des services variés, qui vont au-delà de la fonction de production alimentaire.

De nombreux analystes qui travaillent sur les pays d’Asie et d’Afrique, considérant les emplois que procure l’agriculture, les revenus qu’elle distribue, les débouchés qu’elle offre aux autres secteurs et le rôle qu’elle joue dans le développement économique général, recommandent des politiques agricoles appropriées.

On peut donc invoquer bien des raisons, économiques, sociales ou politiques pour légitimer les interventions publiques dans le secteur agricole. Il reste que, pour atteindre tel ou tel objectif, plusieurs voies sont en général possibles.

Les moyens de l’intervention publique en agriculture sont nombreux et divers : par exemple, régler les conditions d’accès à la terre par des lois de redistribution du foncier ou des lois anticumul, par une superficie minimale d’installation ou un statut du fermage et du métayage ; codifier des normes à respecter dans les processus de production ; financer des services de recherche agronomique et de vulgarisation, des formations aux métiers du secteur agricole ; mettre en place des infrastructures de commercialisation et de transport... Quelques instruments sont particulièrement utilisés dans les politiques actuelles et font l’objet de négociations internationales : soutien des prix payés aux agriculteurs pour leurs produits, subventions aux facteurs de production qu’ils utilisent, aides directes aux revenus agricoles.

Pour garantir des prix minimums aux agriculteurs, deux grandes voies sont possibles : intervenir directement dans le fonctionnement des marchés ou, au contraire, laisser libre cours aux fluctuations de prix et verser a posteriori aux agriculteurs une subvention par unité produite qui comble l’écart entre prix de marché et prix minimum. Dans la communauté européenne, dans les années 1960 à 1980, la Politique agricole commune (PAC) concernant les céréales, la viande bovine et les produits laitiers relevait de la première voie : des droits de douane variables étaient imposés pour relever à un niveau relativement haut les prix de ces produits importés, et le stockage public permettait de maintenir les prix intérieurs au-dessus d’un certain seuil. La politique des États-Unis pour les céréales depuis le milieu des années 1960 s’est généralement inscrite dans la seconde voie. Des prix garantis bénéficient d’autant plus aux agriculteurs que ceux-ci produisent des volumes importants. Et l’expérience montre qu’ils entraînent de fortes augmentations de la production, sauf s’ils s’appliquent à des quantités limitées seulement, que l’on appelle quotas. Dans ce cas, les quantités produites au-delà des quotas sont en général payées à des prix plus faibles, et éventuellement plus instables (cas du lait dans la Communauté puis l’Union européenne de 1984 à 2015 ; cas du lait, des œufs et des volailles au Canada), ce qui dissuade les agriculteurs de produire beaucoup plus que leurs quotas.

Les subventions aux facteurs de production, que ceux-ci varient en fonction des quantités produites (semences, engrais minéraux, pesticides...) ou qu’ils soient quasi fixes (terre, travail familial, équipements durables), servent à réduire les coûts supportés par les agriculteurs. Les aides directes aux revenus agricoles peuvent être calculées en fonction des volumes ou des prix des produits, ou encore en fonction des facteurs de production utilisés. Elles sont dites « couplées » lorsqu’elles sont liées au volume produit lors de l’année en cours, ou au contraire « découplées » quand elles n’en dépendent pas. Les aides découplées peuvent, par exemple, être indexées sur la production passée de chaque exploitation – comme cela a été décidé lors de la réforme de la PAC en 2003. Elles sont supposées avoir peu ou pas d’effet sur les décisions de production des agriculteurs, et donc ne pas interférer avec le libre fonctionnement des marchés nationaux ou internationaux. C’est pourquoi elles sont jugées acceptables par les tenants du libéralisme et promues dans les négociations internationales à l’OMC. Pourtant, ces aides accroissent les revenus des agriculteurs et facilitent donc la prise de risques, l’accès au crédit, l’investissement et l’augmentation de la production à terme. Elles peuvent même permettre aux agriculteurs bénéficiaires de vendre leurs produits à des prix inférieurs à leurs coûts de production, ce qui finalement revient à subventionner l’industrie agroalimentaire. Tout cela a bel et bien des effets sur les marchés, même si l’ampleur de ces effets est controversée. Enfin, on peut s’interroger sur la signification économique et sociale du métier d’agriculteur dès lors que les exploitants agricoles reçoivent des subventions indépendantes des volumes de biens et de services qu’ils produisent.

En simplifiant, on peut dire que les politiques agricoles conduites dans beaucoup de pays développés, des années 1930 aux années 1980, ont consisté :

– à garantir aux agriculteurs des prix relativement stables et élevés, souvent supérieurs aux cours internationaux, pour des denrées jugées importantes ;

– à subventionner certains facteurs de production ;

– à verser des aides directes aux revenus des agriculteurs (États-Unis) ;

– à financer, par des fonds publics, des services de recherche, de vulgarisation, ainsi que des infrastructures.

Dans les pays développés, le secteur agricole a ainsi été largement protégé de la concurrence des importations et de l’instabilité structurelle des marchés. Il a bénéficié de transferts financiers provenant du budget de l’État ou des consommateurs payant les produits agricoles à des prix relativement élevés. Et les volumes produits ont énormément augmenté.

À l’inverse, dans beaucoup de pays en développement, où l’agriculture représentait une grande part de l’emploi et du revenu national, les gouvernements ont instauré, après l’indépendance de leur pays, des politiques consistant à prélever des ressources dans ce secteur. Ces politiques ont usé de divers moyens afin d’abaisser les prix payés aux agriculteurs pour leurs produits, en vue d’encourager l’industrialisation, la modernisation urbaine et administrative, et de favoriser l’accès à l’alimentation, en particulier pour les populations pauvres. En effet, les interventions reposaient sur les raisonnements suivants : de bas prix agricoles devaient déboucher sur de faibles prix alimentaires et signifiaient des prix modiques des matières premières pour les industries agroalimentaires ; ils allaient aussi permettre aux États de prélever de substantielles taxes sur les exportations agricoles ; le faible coût de l’alimentation devait contribuer à abaisser les coûts salariaux dans les industries ; les maigres revenus agricoles issus des bas prix devaient encourager l’exode rural et l’afflux de main-d’œuvre dans les industries et les services. Ainsi, des transferts de ressources humaines de l’agriculture vers les autres secteurs économiques étaient attendus, et les recettes perdues par les agriculteurs (du fait de la vente de leurs produits à bas prix) étaient censées bénéficier aux consommateurs, au budget de l’État et aux autres secteurs économiques. Mais, avec le temps, il est apparu que ces politiques ont, dans bien des cas, réduit à l’excès la valeur des produits agricoles, appauvri les paysans, bloqué le développement agricole, ce qui a freiné la croissance générale et amplifié l’exode rural au-delà des créations d’emplois dans les autres secteurs, contribuant ainsi à créer un chômage de grande ampleur.

Cela étant, certains gouvernements de pays en développement ont aussi organisé des transferts de ressources en faveur du secteur agricole, afin de stimuler la croissance de la production. En particulier, du milieu des années 1960 au début des années 1980, ceux qui ont promu la révolution verte (Inde, Indonésie, Thaïlande, Philippines...) ont subventionné les semences de variétés à haut potentiel de rendement, les engrais minéraux, les pesticides et certains équipements comme les motoculteurs, les motopompes, les puits. Ils ont aussi mis en place des crédits à taux d’intérêt réduit pour favoriser l’achat de ces moyens de production. Ils ont souvent garanti aux producteurs l’achat de leurs récoltes à des prix assez rémunérateurs, fixés à l’avance, et instauré des taxes sur les importations de denrées vivrières de base. Et ces gouvernements ont largement pris en charge les coûts très élevés des infrastructures – de transport, d’irrigation le cas échéant –, de la recherche agronomique et de la vulgarisation. Il s’est ensuivi une hausse très importante de la production et de la productivité agricoles. Toutefois, à cette époque, même dans ces pays, les ressources prélevées dans le secteur agricole ont été plus importantes que les ressources introduites.

Ainsi, pendant des décennies, les gouvernements de la plupart des pays ont mené des politiques agricoles et alimentaires relativement indépendantes, éventuellement sans aucune considération pour les effets de leurs politiques sur l’agriculture et l’alimentation dans les autres pays. Les prix agricoles dans chaque pays étaient généralement distincts des cours internationaux (corrigés des coûts de transport et de commercialisation à l’intérieur de chaque pays), souvent plus hauts dans les pays développés, souvent plus bas dans les pays en développement pour les produits exportés, et aussi pour les produits en concurrence avec des importations par le jeu du taux de change pratiqué. Cela étant, à partir des années 1930, des accords sur les produits de base (blé, autres céréales, cacao, café, sucre, caoutchouc) ont établi des coopérations entre pays importateurs et exportateurs. De nombreux gouvernements, au premier rang desquels ceux des États-Unis et de la Communauté européenne, estimaient que l’agriculture était un secteur beaucoup trop stratégique pour qu’on le soumette à la libéralisation. C’est pourquoi, pendant quarante ans, l’agriculture a été pratiquement exclue des négociations du GATT (General Accord on Tariffs and Trade, ou Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce), une structure de négociations entre pays instaurée en 1947 pour réduire les barrières tarifaires (les droits de douane) aux importations héritées de la grande crise de l’entre-deux-guerres et de la Seconde Guerre mondiale.

Toutes ces politiques ont commencé à être remises en cause au début des années 1980. Dans les pays en développement, la crise de la dette a conduit les gouvernements à réduire très fortement leurs dépenses et à redéfinir leurs politiques, en particulier agricoles, en relation avec les institutions financières internationales (Fonds monétaire international, Banque mondiale, banques régionales de développement) qui jouaient un rôle de prêteur en dernier ressort. Ces institutions ont généralement recommandé de réduire les dépenses publiques agricoles, de dévaluer la monnaie et de laisser les prix des produits agricoles s’établir à des niveaux proches des cours internationaux.

Partant, l’effondrement de la demande dans les pays en développement, conjugué d’une part à l’instauration de politiques de rigueur et de réduction des dépenses dans les pays développés, et d’autre part à l’émergence de nouveaux pays exportateurs de matières premières agricoles, a entraîné une accumulation d’excédents agricoles et une forte baisse des prix internationaux. Ainsi, les années 1980 ont été marquées par la guerre commerciale entre les États-Unis et la Communauté européenne pour gagner des marchés agricoles à l’exportation, par l’augmentation considérable des coûts de stockage et des subventions à l’exportation, par la stagnation des revenus agricoles en Europe et par de nombreuses faillites d’exploitations aux États-Unis.

Parallèlement, dans les pays développés, les inconvénients des politiques agricoles dites productivistes se sont fait sentir : élimination par l’appauvrissement de la majorité des exploitations ; dégradation des conditions de vie et dépeuplement dans les régions défavorisées ; atteinte à l’environnement et à la qualité des produits, etc. Cela a conduit, en Europe du moins, à l’affirmation plus forte de certaines attentes des sociétés vis-à-vis de leurs agricultures : qualité et sécurité des aliments et de l’environnement ; maintien de l’emploi et d’une vie sociale acceptable en milieu rural.

Par ailleurs, à partir du début des années 1980, la pensée économique libérale est redevenue dominante à l’échelle internationale, à la suite de l’échec relatif des politiques économiques visant à relancer la croissance dans les pays développés et aux difficultés importantes apparues dans les pays d’économie planifiée (URSS, pays d’Europe de l’Est). D’où la remise en cause du rôle de l’État dans l’économie, y compris dans le secteur agricole, et les références rituelles au libre fonctionnement des marchés, à la libre entreprise, à la libre concurrence et à la spécialisation de chaque pays en fonction de ses « avantages comparatifs » (c’est-à-dire dans les productions pour lesquelles sa productivité est la plus forte, ou la moins faible, par comparaison avec la productivité de ses partenaires commerciaux).

Pour toutes ces raisons, les pouvoirs politiques des États-Unis et de la Communauté européenne ont décidé d’engager des négociations sur le commerce international et sur les politiques agricoles : ils ont choisi pour cela le cadre de l’accord du GATT.

Pour la première fois dans l’histoire du GATT, lors du cycle de négociations de l’Uruguay (souvent désigné par l’expression anglaise « Uruguay Round ») qui a commencé à Punta del Este en 1986, les politiques agricoles des États membres ont été mises en discussion, avec pour objectif déclaré « d’arriver à des engagements contraignants » en vue « d’établir un système de commerce des produits agricoles qui soit équitable et axé sur le marché » (préambule de l’Accord sur l’agriculture du cycle de l’Uruguay). Ce cycle a été conclu à Marrakech en 1994 : plus de la moitié des pays du monde ont alors signé un accord global, comportant 29 accords distincts dont celui sur l’agriculture, et prévoyant la mise en place de l’OMC en 1995 pour succéder au GATT. Depuis lors, les politiques agricoles de tous les pays membres sont sous surveillance internationale.

Signature des derniers accords du GATT (General Agreement on Tariffs and Trade) à Marrakech

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Les représentants de plus de cent vingt pays membres du GATT ont signé des accords à Marrakech, en 1994 (ici, cérémonie en présence du roi du Maroc – assis au centre). L'un d'entre eux prévoyait le remplacement du GATT par l'OMC (Organisation mondiale du commerce) à compter du... 

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L’Accord sur l’agriculture du cycle de l’Uruguay, dit Accord sur l’agriculture (AsA), a été fondamentalement un accord entre les États-Unis et l’Union européenne qui, sous couvert de libéralisation, a visé à rendre leurs politiques agricoles moins coûteuses. Les pays du groupe de Cairns (dix-huit pays agro-exportateurs qui prônent une forte libéralisation) ont néanmoins contribué à l’élaboration de cet accord dont les trois axes principaux ont été de :

– diminuer les transferts de ressources internes (« transferts internes ») que des pays accordent à leur secteur agricole, dans la mesure où ces transferts ont des effets sur les volumes produits et donc sur le commerce international ;

– réduire les subventions à l’exportation ;

– restreindre les obstacles aux importations en convertissant tout d’abord les barrières non tarifaires à l’importation (c’est-à-dire les barrières autres que les droits de douane, comme les quantités maximales importées, par exemple) en équivalents tarifaires (c’est-à-dire en équivalents droits de douane), puis en abaissant les tarifs douaniers totaux (résultant de la somme des barrières tarifaires et des barrières non tarifaires converties) de manière à faciliter l’accès aux marchés.

Réduire les tarifs douaniers et les subventions à l’exportation devait conduire à rapprocher les prix des produits agricoles dans chaque pays des prix sur les marchés internationaux.

L’AsA a prévu que les pays classent leurs transferts internes à l’agriculture en trois catégories : une catégorie dite orange pour les transferts « couplés » (la couleur orange fait allusion à la couleur des feux de circulation qui commande de freiner) ; une catégorie verte pour les transferts « découplés » ; une catégorie bleue pour les transferts liés à des programmes de limitation ou de réduction de la production. Les pays développés se sont engagés, pour la période 1995-2000, à diminuer de 20 p. 100 au moins par rapport à la période 1986-1988 leurs transferts classés dans la catégorie orange. Toutefois, les transferts couplés représentant moins de 5 p. 100 de la valeur de la production agricole concernée ont été exemptés de réductions (clause de minimis). Les transferts placés dans les catégories verte et bleue n’ont fait l’objet d’aucune contrainte. Le classement des aides dans ces trois catégories et leur estimation ont été laissés à l’appréciation de chaque État membre, sachant que des contrôles sont effectués par l’OMC et que des contestations par d’autres États sont possibles.

Les pays développés ont aussi promis de réduire leurs subventions à l’exportation de 21 p. 100 en volume et de 36 p. 100 en valeur par rapport à la période 1986-1990 et de ne pas en instaurer de nouvelles. Mais cela n’a concerné que les formes de subventions à l’exportation les plus visibles, telles que celles pratiquées par l’UE. D’autres formes, telles que les crédits publics à l’exportation, les garanties et assurances publiques pour les crédits à l’exportation, les entreprises commerciales d’État exportatrices ou l’aide alimentaire, largement pratiquées par les États-Unis, n’ont en revanche pas été prises en compte. Enfin, les pays développés se sont engagés à baisser leurs tarifs douaniers de 36 p. 100 en moyenne et de 15 p. 100 au moins par groupe de produits par rapport à la période 1986-1988, ainsi qu’à appliquer des tarifs particulièrement faibles sur une fraction des importations représentant 5 p. 100 au moins de la consommation intérieure.

Pour les pays en développement, l’AsA (comme les autres accords du cycle de l’Uruguay) a prévu un « traitement spécial et différencié », afin de leur éviter des difficultés susceptibles de surgir du fait de l’application de l’Accord. Ainsi, les « pays les moins avancés » (PMA, c’est-à-dire la cinquantaine de pays les plus pauvres du monde d’après plusieurs critères établis par les Nations unies) n’ont pas été contraints de réformer leurs politiques agricoles en quoi que ce soit. Les autres pays en développement ont pris des engagements analogues à ceux des pays développés, mais d’ampleur plus faible (chiffrés aux deux tiers de ceux des pays développés), applicables au cours d’une période plus longue, de 1995 à 2004, et avec certaines souplesses. Par exemple, pour les denrées vivrières de base, ils n’ont pas eu l’obligation de convertir leurs barrières non tarifaires en équivalents tarifaires et ils ont pu notifier à l’OMC des « taux plafonds » de tarifs douaniers particulièrement élevés (500 p. 100 par exemple). Ils ont aussi pu continuer de subventionner les investissements agricoles, les intrants utilisés par les producteurs « qui ont de faibles revenus ou sont dotés de ressources limitées » selon les termes de l’Accord, ainsi que les activités de remplacement des cultures illicites.

Par ailleurs, pour l’ensemble des pays, l’AsA a prévu que des aménagements des engagements pourraient être négociés au nom de « considérations non commerciales » ayant trait à la sécurité alimentaire, à la protection de l’environnement ou au développement des territoires ruraux.

Conformément à l’AsA, les négociations internationales sur l’agriculture ont repris à partir de l’an 2000, avec pour objectif affiché la poursuite de la libéralisation de la production et du commerce agricoles dans tous les pays membres. Pourtant, à la fin de 1999, à Seattle aux États-Unis, la tentative de lancer un nouveau cycle de négociations avait connu un échec retentissant : d’importantes manifestations altermondialistes avaient eu lieu, et les pays en développement s’étaient opposés au lancement de ce cycle en affirmant qu’il fallait d’abord évaluer les effets économiques, sociaux et environnementaux des accords de l’OMC. Cette opposition a été surmontée en novembre 2001, quelques semaines après les attentats de New York, lors de la conférence de l’OMC à Doha au Qatar : là, un nouveau cycle de négociations a été lancé, dit « cycle de Doha pour le développement », car la déclaration issue de cette conférence a mis l’accent sur la nécessité du développement : « Le traitement spécial et différencié pour les pays en développement fera partie intégrante de tous les éléments de négociations [...] de manière à permettre aux pays en développement de tenir effectivement compte de leurs besoins de développement, y compris en matière de sécurité alimentaire et de développement rural. » Cette déclaration a prévu la conclusion du cycle de négociations pour le 1^er janvier 2005 au plus tard. Or cette échéance n’a pas été respectée, du fait notamment de divergences d’intérêts et de désaccords profonds entre les pays sur les questions agricoles.

Manifestation à Seattle (États-Unis), en 1999, contre la reprise des négociations internationales à l’OMC (Organisation mondiale du commerce)

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Les organisations paysannes ont toujours joué un rôle actif dans les manifestations organisées à l'encontre de l'OMC. Les négociations internationales sur les politiques agricoles sont particulièrement conflictuelles et contribuent largement à expliquer l'échec de cette organisation. De... 

Crédits : Daniel Sheehan/ Liaison Agency/ Newsmakers/ Getty Images

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Ainsi, les pays membres de l’OMC ont constitué pas moins de vingt-quatre groupes, se recoupant en partie les uns les autres, pour défendre certaines positions dans les négociations.

Parmi les groupes les plus influents figurent d’une part l’UE, d’autre part les États-Unis. Ces deux entités, soutenant fortement leur agriculture, ont repris les négociations en voulant surtout s’assurer de la compatibilité de leurs politiques agricoles avec le futur accord. En général, leurs premières propositions de négociations ont reproduit les grandes lignes de l’AsA : mêmes catégories (orange, verte, bleue) de transferts internes ; élimination progressive des subventions à l’exportation et limitation des mesures ayant les mêmes effets ; même formule, à peu de choses près, de réduction des tarifs douaniers. Pour autant, ces deux entités ont été en désaccord sur plusieurs points importants : les États-Unis ont reproché à l’UE des propositions trop faibles de baisse des droits de douane, tandis que l’UE a fait grief aux États-Unis d’une offre trop modeste de réduction des transferts internes et de pratiques d’aide alimentaire qui perturbent les marchés dans les pays destinataires.

Le G-10 (à ne pas confondre avec le G10, ou groupe des dix, qui réunit les gouverneurs de banques centrales, et des ministres le cas échéant, de onze pays) rassemble des pays qui soutiennent fortement leur agriculture et sont importateurs nets (Corée du Sud, Islande, Japon, Norvège, Suisse…). Ils ont défendu l’idée que tous les transferts, y compris ceux qui perturbent le commerce international, sont acceptables dans la mesure où ils permettent au secteur agricole d’assurer des fonctions telles que la sécurité alimentaire, la protection de l’environnement et des ressources naturelles, et le développement des territoires ruraux. Sur certains points, ces pays sont rejoints par l’UE.

À l’autre extrême, le groupe de Cairns rassemble des pays développés ou en développement qui sont exportateurs tout en soutenant fort peu leur agriculture. Ils ont réclamé une libéralisation importante des politiques et des échanges agricoles, en particulier dans l’UE et aux États-Unis, en insistant sur les mesures suivantes : fortes réductions des tarifs douaniers et surtout baisses des tarifs très élevés (dits pics tarifaires) appliqués à certains produits jugés stratégiques ; suppression rapide de toute forme de subvention à l’exportation ; élimination de tous les transferts internes ayant des effets sur le commerce international, quelle que soit leur catégorie de classement ; et abolition de la clause de minimis.

Plusieurs pays du groupe de Cairns appartiennent aussi au G-20, un groupe d’une vingtaine de pays en développement menés par l’Inde et le Brésil (à ne pas confondre avec le G20 qui rassemble des représentants de haut niveau de dix-neuf pays et de l’UE). Le G-20 s’est beaucoup opposé aux pays développés, en particulier à l’UE et aux États-Unis, en réclamant une plus grande ouverture de leurs marchés et l’élimination de toute forme de subvention à l’exportation. Il faut noter que plusieurs pays de ce groupe ont un sous-secteur agricole composé de grandes entreprises agro-exportatrices très compétitives (Brésil, Argentine par exemple).

Récolte du blé à la moissonneuse-batteuse en Argentine 

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Une partie des exploitations agricoles en Argentine sont de grandes entreprises agricoles utilisant de grosses machines (comme ici sur la photographie) et beaucoup d’intrants, mais peu de main-d'œuvre. Elles sont très compétitives et exportent leurs produits. L'Argentine fait partie des pays... 

Crédits : Diego Giudice/ Bloomberg/ Getty Images

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Mais certains pays du G-20 font aussi partie du G-33, qui rassemble une quarantaine de pays en développement réclamant la possibilité de prendre des mesures de politique agricole spécifiques pour le développement. Parmi ces mesures, on peut noter :

– la définition de « produits spéciaux » eu égard à la sécurité alimentaire et au développement rural, qui seraient exempts de tout engagement et pour lesquels les tarifs douaniers déclarés à l’OMC pourraient être relevés ;

– la mise en place d’un « mécanisme de sauvegarde spéciale » permettant d’instaurer rapidement des barrières douanières en cas de hausse brutale des importations agricoles ;

– la possibilité d’augmenter certaines subventions, en particulier celles qui sont destinées aux producteurs pauvres ;

– des niveaux d’engagement plus faibles que ceux des pays développés, sur des périodes plus longues.

En certaines occasions, le G-33 s’est allié au G-20 dans son opposition à l’UE et aux États-Unis, alors même que le G-20 est peu disposé à faire des concessions au nom du développement et que le G-33 n’est pas fondamentalement libéral.

Signalons enfin que le groupe « coton-4 » (ou C-4), constitué de quatre pays très pauvres producteurs de coton (Bénin, Burkina Faso, Mali et Tchad) a réclamé la suppression des subventions américaines et européennes à la production de coton, ainsi qu’une indemnisation financière pour les pays africains producteurs. Les États-Unis se sont opposés à cette demande et l’UE a tergiversé.

Récolte manuelle du coton au Burkina Faso

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Dans le cadre des négociations internationales sur les politiques agricoles à l'Organisation mondiale du commerce (OMC), le Bénin, le Burkina Faso, le Mali et le Tchad – pays africains producteurs de coton –  ont constitué un groupe (C-4) pour réclamer la suppression des subventions à... 

Crédits : Chris Ratcliffe/ Bloomberg/ Getty Images

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Compte tenu de toutes ces divergences, étant entendu aussi que les pays en développement n’acceptent plus que les pourparlers aient lieu sur la base d’un accord euro-américain, il n’est pas étonnant que les discussions à l’OMC en vue d’aboutir à un nouvel accord sur l’agriculture aient échoué.

Lors des conférences tenues à Bali en 2013 et à Nairobi en 2015, les représentants des pays membres ont signé des accords partiels, concernant quelques points seulement, plutôt que pas d’accord du tout. Il s’agit là d’une rupture fondamentale avec le principe dit « de l’engagement unique » qui avait guidé les négociations antérieures. Selon ce principe, seul pouvait être signé un accord portant sur tous les sujets en discussion. En matière d’agriculture, ces accords de Bali et Nairobi ont concerné surtout les subventions à l’exportation, les subventions au coton et les politiques publiques de sécurité alimentaire, ignorant ainsi beaucoup de questions très sensibles comme les tarifs douaniers ou certains transferts internes ayant des effets sur le commerce international.

Pour ce qui concerne les subventions à l’exportation, il a été décidé que les pays développés devaient y mettre fin immédiatement, sauf dans le cas de quelques denrées (produits laitiers, viande de porc, produits transformés) pour lesquelles elles pouvaient être prolongées jusqu’en 2020, sous certaines conditions. Les pays en développement, quant à eux, devaient les faire cesser pour la fin de l’année 2018, et pour la fin de 2023 s’agissant des subventions au transport et à la commercialisation. Les pays appliquant des mesures équivalentes à des subventions à l’exportation (crédits à l’exportation subventionnés d’une manière ou d’une autre, entreprises commerciales d’État, aide alimentaire) devaient supprimer celles ayant des effets perturbateurs sur le commerce international. Ainsi, l’aide alimentaire en nature doit désormais être constituée de dons exclusivement (et non de ventes à bas prix), non assortis de conditions portant sur le commerce d’autres produits. Et ces dons en nature sont prohibés en cas de risque de concurrence pour les agriculteurs situés dans la région receveuse.

Dans le cas du coton, l’accord a prévu de se conformer aux décisions générales concernant les subventions à l’exportation et de réduire les transferts internes ayant une influence sur le commerce international. Mais cet engagement est resté vague, sans objectif chiffré et sans date limite. De plus, les pays développés ont promis d’ouvrir leurs marchés, sans restriction, aux importations de coton et de produits issus du coton en provenance des PMA.

La question des politiques en faveur de la sécurité alimentaire a été fort débattue. Si certaines interventions publiques n’ont pas été contestées (réhabilitation des sols, gestion des catastrophes climatiques, programmes d’emplois en milieu rural et d’installation d’agriculteurs), les programmes d’achats publics, à prix fixés par l’État, auprès de petits agriculteurs pauvres, en vue de constituer des stocks de sécurité alimentaire, ont été controversés. De tels programmes ont été défendus par l’Inde notamment, et mis en cause par les États-Unis qui ont souligné que les prix fixés par l’État peuvent correspondre à des subventions, et que la vente de ces stocks peut perturber les marchés internationaux. Sur ce sujet, l’accord de Nairobi a seulement prévu une « clause de paix » jusqu’en décembre 2017 afin d’éviter les conflits ouverts entre pays membres. Cette clause autorisait officiellement les programmes existant déjà, pourvu qu’ils concernent des denrées vivrières de base et qu’ils soient sans effet sur le commerce international.

Des désaccords majeurs persistent sur ces programmes de stockage public et sur d’autres sujets, parmi lesquels le mécanisme de sauvegarde spéciale. Le G-33, en particulier l’Inde, réclame l’instauration d’un tel mécanisme afin que les pays en développement puissent se protéger contre des afflux soudains d’importations en élevant des barrières douanières. Les opposants à cette mesure, en particulier les États-Unis, craignent qu’elle n’encourage le protectionnisme. Les négociations ont buté sur les marchandises concernées, sur les seuils de déclenchement du mécanisme et sur le niveau de protection. Par ailleurs, les dissensions sont vives concernant les transferts internes et les barrières tarifaires, en particulier les pics tarifaires. Enfin, les contradictions sont fortes aussi au sujet des politiques de restriction à l’exportation qui peuvent être instaurées en cas de forte hausse des prix agricoles sur les marchés internationaux.

Paysan chinois labourant le sol d’une rizière avec une charrue légère tirée par un buffle

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Les gouvernements de plusieurs pays d'Asie ont décidé d'établir les prix du riz payés à leurs agriculteurs à des niveaux supérieurs aux prix sur les marchés internationaux et de mener des politiques de stockage public des céréales, en vue d'assurer la sécurité alimentaire de leur... 

Crédits : TonyV3112/ Shutterstock

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Toutes ces oppositions ont conduit à l’échec de la conférence rassemblant des représentants de tous les pays membres à Buenos Aires en décembre 2017. En effet, aucun accord n’a été obtenu sur aucune des questions discutées et aucun programme de travail n’a été proposé pour de futures négociations.

Du fait de la déroute des négociations multilatérales à l’OMC depuis les années 2000, seul l’AsA signé en 1994 a vraiment influencé les politiques agricoles, tout particulièrement celles des pays développés signataires de cet accord qui ont dû faire, entre 1995 et 2000, les réformes convenues. Cela étant, bien d’autres déterminants – comme les évolutions de la part du secteur agricole dans l’économie, de la productivité des différents facteurs de production (terre, travail, capital), des prix sur les marchés internationaux de denrées agricoles, des taux de change – ont pesé sur les politiques agricoles.

Depuis 1995, sous l’influence de l’AsA, dans l’ensemble des pays de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), les transferts à l’agriculture ont baissé, mais relativement peu, et surtout leur composition a été modifiée.

Chaque année depuis 1987, l’OCDE calcule pour chacun de ses pays membres (et pour quelques autres le cas échéant) un indicateur nommé « estimation du soutien aux producteurs » (ESP). Cet indicateur a pour objectif de mesurer la valeur monétaire des transferts entre les agriculteurs d’un pays d’une part, les consommateurs et le budget de l’État du même pays d’autre part. Il peut être positif (l’agriculture reçoit alors des ressources des autres secteurs économiques) ou négatif (l’agriculture cède alors des ressources). L’ESP prend en compte trois éléments. Le premier est le soutien des prix du marché, qui mesure l’écart entre les prix payés aux agriculteurs pour leurs produits et les prix à la frontière du pays (ajustés par les coûts intérieurs de transport et de commercialisation). Quand les premiers sont supérieurs aux seconds, cela est souvent dû à des droits de douane ou à d’autres barrières commerciales, qui relèvent les prix à l’intérieur d’un pays. Inversement, quand les premiers sont inférieurs aux seconds, les produits agricoles sont payés à des prix particulièrement bas et les agriculteurs sont considérés comme perdant des recettes. Le deuxième élément correspond aux paiements budgétaires, qui sont des versements effectués par l’État au bénéfice des agriculteurs, par exemple les aides directes aux revenus agricoles. Le dernier élément se rapporte aux recettes budgétaires perdues par l’État, ou par d’autres agents économiques, du fait de l’abaissement du coût de certains facteurs de production (crédit, énergie, eau par exemple). Il faut noter que l’ESP est un indicateur controversé, notamment parce qu’il fluctue beaucoup en fonction de l’évolution du taux de change de la monnaie du pays considéré vis-à-vis du dollar américain (qui sert de monnaie de référence dans les calculs). Il varie aussi en fonction du choix du prix à la frontière (par exemple, le prix à la frontière européenne de la poudre de lait n’est pas le même selon qu’elle provient des États-Unis ou de Nouvelle-Zélande). En conséquence, les comparaisons internationales des ESP peuvent être erronées.

Selon l’OCDE, l’ESP représentait plus de 30 p. 100 des recettes brutes des agriculteurs des pays membres en 1995. En 2015, cette proportion était tombée à 18 p. 100 en moyenne, mais avec de fortes variations entre les pays. Le soutien des prix du marché en particulier a baissé, du fait de la réduction des droits de douane et de la hausse des prix sur les marchés internationaux. Ainsi, dans l’ensemble des pays de l’OCDE, en 1995, les prix payés aux producteurs agricoles étaient supérieurs de 30 p. 100 en moyenne aux prix internationaux ; en 2015, cette proportion était tombée à 10 p. 100. Cependant, cette évolution a différé selon les produits : par exemple, le soutien des prix du sucre et du lait a reculé, tandis que celui du blé et du colza a augmenté.

Pour compenser les baisses de revenus agricoles consécutives aux diminutions de prix des produits, des aides directes aux revenus ont été instaurées ou accrues. Pour chaque agriculteur bénéficiaire, elles sont fondées sur la superficie cultivée ou le nombre d’animaux, les recettes des ventes, ou encore le revenu agricole (chaque pays décide du type d’aide ou de la combinaison des différents types en fonction des productions des agriculteurs). En 2015, ces paiements représentaient 64 p. 100 de l’ESP dans l’Union européenne et 45 p. 100 aux États-Unis. Ces aides ont été de plus en plus découplées, essentiellement dans l’Union européenne, en étant assises par exemple sur la superficie cultivée ou le revenu agricole remontant à plusieurs années dans le passé. Certains de ces paiements ont même été versés sans que l’agriculteur bénéficiaire doive produire quoi que ce soit. D’un autre côté, ces aides ont été de plus en plus conditionnées à des pratiques agricoles soucieuses de l’environnement ou du bien-être animal.

Pour ce qui concerne les subventions à l’exportation, celles-ci ont presque entièrement disparu. Mais, des pratiques équivalentes à ces subventions persistent, aux États-Unis notamment.

En définitive, en dépit de réformes substantielles des politiques agricoles, tout particulièrement dans l’UE, les pays de l’OCDE ont continué de soutenir fortement leur agriculture. Certes, l’ESP a baissé entre 1995 et 2015 pour l’ensemble de ces pays, mais cela est dû davantage à l’évolution des marchés internationaux des produits agricoles et des taux de change qu’à un fléchissement des interventions publiques dans l’agriculture.

Par ailleurs, l’AsA n’a eu que peu d’effets sur les politiques agricoles des pays en développement, bien moins que les politiques générales d’ajustement structurel ou que les contraintes budgétaires. En effet, les PMA n’avaient pris aucun engagement. Il en était de même pour la majorité des autres pays en développement, qui pratiquaient très peu de transferts à l’agriculture lorsque cet accord a été signé. De plus, même si le traitement spécial et différencié leur a permis de notifier à l’OMC des tarifs douaniers à des taux plafonds très élevés, ces pays appliquent en réalité des tarifs très inférieurs, du fait des politiques d’ajustement structurel, des accords d’intégration régionale et de la crainte que les populations urbaines se rebellent si les prix alimentaires venaient à augmenter.

Depuis les années 2000, certains pays ont mis en œuvre des politiques agricoles qui vont à l’encontre de l’esprit de l’AsA. Ainsi, des pays en développement ou émergents, parmi lesquels la Chine, l’Indonésie, les Philippines, le Brésil et le Costa Rica, ont instauré des mesures de soutien à leurs agriculteurs Pour l’ensemble de ces États, l’ESP telle que calculée par l’OCDE, infime en 1995, atteignait 14 p. 100 des recettes agricoles brutes en 2015. Le soutien des prix du marché, via l’imposition de droits de douane à l’importation, a été un instrument privilégié. Par exemple, en Chine et en Indonésie, les prix payés aux producteurs agricoles, qui étaient à peu près alignés sur les prix internationaux (ajustés par les coûts intérieurs de transport et de commercialisation) en 1995, étaient en moyenne pour 2015 supérieurs aux prix internationaux, respectivement de 23 p. 100 et 32 p. 100. Certains produits pour lesquels les gouvernements ont fixé des objectifs d’autosuffisance ou de haut niveau d’auto-approvisionnement ont été particulièrement protégés. C’est le cas en Chine pour le riz, le blé, le maïs, le colza, la viande de porc, de volaille et de bœuf ; en Indonésie pour le riz, le maïs, le soja, le sucre et la viande bovine ; aux Philippines pour le riz et le maïs.

Les États-Unis aussi ont adopté des mesures allant à l’encontre de l’AsA, et donc des engagements qu’ils avaient pris. Ainsi, en 1998, étant donnée la faiblesse des prix agricoles, le gouvernement fédéral a décidé d’ajouter des aides d’urgence aux aides découplées. En 2002, il a réintroduit les aides par les prix dites contracycliques, c’est-à-dire variant dans le sens contraire des cycles de prix de marché agricole : élevées en période de bas prix, faibles en période de hauts prix. Et, en 2014, il a supprimé les aides découplées.

Nul doute que la flambée des prix agricoles sur les marchés internationaux en 2007-2008 et les crises d’accès à l’alimentation qui se sont ensuivies dans les pays importateurs pauvres ont contribué à la remise en cause de la libéralisation agricole et au retour, dans certains pays, à des politiques visant avant tout l’indépendance et la sécurité alimentaires.

Plusieurs dizaines de pays effectuent aujourd’hui des transferts de ressources à leur agriculture. Il ne s’agit plus seulement de pays à revenu élevé. Les taux de ces transferts varient beaucoup de l’un à l’autre. Ainsi, l’ESP est inférieure à 5 p. 100 des recettes agricoles brutes en Australie, en Nouvelle-Zélande, en Afrique du Sud, au Chili et au Brésil, où les prix agricoles sont à peu près alignés sur les prix internationaux. En revanche, il est supérieur à 50 p. 100 des recettes agricoles brutes en Norvège, en Suisse, en Islande, en Corée du Sud et au Japon. Aux Philippines, pays émergent qui soutenait fort peu son agriculture en 1995, l’ESP représentait 24 p. 100 des recettes agricoles en 2015, soit un taux supérieur au taux moyen dans les pays de l’OCDE (18 p. 100).

Le soutien des prix du marché représente une part importante de l’ESP : cette part était de 45 p. 100 en moyenne en 2015 dans les pays de l’OCDE, et de plus de 90 p. 100 en Corée du Sud, au Costa Rica, en Indonésie et aux Philippines. Il s’ensuit que, dans de nombreux pays, les prix payés aux agriculteurs pour une partie au moins de leurs produits sont supérieurs aux prix internationaux. Ils sont même supérieurs de plus de 60 p. 100 en moyenne en Suisse, au Japon, en Corée du Sud, en Norvège et en Islande. Le soutien des prix du marché résulte de l’application de droits de douane sur les importations, et aussi d’autres barrières aux importations, liées notamment aux risques pour l’environnement et pour la santé des personnes, des animaux et des plantes. De cette manière, certains produits tels que le riz, le blé, le maïs, la viande de porc, la viande de bœuf et le lait sont particulièrement protégés. Hormis la viande de bœuf, ces denrées occupent une place prépondérante dans l’alimentation de l’humanité. Cette persistance d’un important soutien des prix du marché est l’un des signes de l’échec de l’AsA, qui visait sa très forte réduction.

Par ailleurs, les États engagent d’autres types de dépenses pour leur agriculture : recherche, formation, vulgarisation, diffusion d’informations ; construction d’infrastructures (de stockage, de commercialisation, hydrauliques) ; inspection de la sécurité des aliments et contrôles divers ; promotion des produits. Mais ces dépenses sont beaucoup plus faibles que celles correspondant à l’ESP (moins de 20 p. 100 de l’ESP en moyenne dans les pays de l’OCDE).

Les agriculteurs de l’UE se retrouvent désormais dans une situation délicate. D’une part, leurs produits sont payés à des prix proches des prix internationaux, qui sont faibles en dehors des quelques épisodes de flambée des prix. D’autre part, le tiers voire la moitié de leurs revenus provient des aides publiques, ce qui les rend fortement vulnérables à des décisions de réduction du budget de la PAC. Enfin, ils doivent tenir compte de contraintes environnementales auxquelles leurs concurrents dans les autres pays ne sont pas soumis.

Une question très débattue est de savoir dans quelle mesure les politiques agricoles conduites dans les pays développés ont des effets sur les agricultures et les économies des pays en développement. Avant les réformes entamées dans les années 1990, les politiques agricoles des pays développés étaient globalement dénoncées pour abaisser les prix sur les marchés agricoles internationaux par des pratiques de dumping, c’est-à-dire de vente à des prix inférieurs aux coûts de production, cela constituant une concurrence déloyale pour les agriculteurs peu outillés des pays en développement. Ces politiques étaient jugées largement responsables aussi de la volatilité des prix sur ces marchés, les hausses de prix générant des problèmes d’accès à l’alimentation pour les consommateurs pauvres dans les pays importateurs. Elles étaient également accusées d’ériger des barrières aux importations en provenance des pays en développement, limitant ainsi l’accès à leurs propres marchés. Cependant, ces effets étaient forcément différents selon que les pays en développement étaient importateurs ou exportateurs de produits agricoles, selon la nature de ces produits, et selon que ces pays bénéficiaient ou non d’accords préférentiels pour accéder aux marchés des pays développés. De plus, dans chaque pays en développement, la situation pouvait engendrer à court terme des gagnants (consommateurs pauvres bénéficiant de bas prix alimentaires) et des perdants (agriculteurs appauvris ou même ruinés par la concurrence).

L’UE, en particulier, a pris ces critiques au sérieux et s’est engagée à assurer une cohérence entre ses différentes politiques, dont la PAC, d’une part, et ses objectifs en matière de coopération au développement d’autre part. La très grande majorité des paiements directs reçus par les agriculteurs de l’UE au titre de la PAC sont désormais découplés et ont donc moins d’effets sur les marchés internationaux que des paiements couplés. Certes, quelques produits jugés sensibles (sucre, beurre, viande bovine…) sont protégés par des droits de douane élevés. Mais, l’UE pratique des régimes préférentiels qui réduisent fortement les tarifs appliqués aux biens importés de nombreux pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (pays ACP) : accords de partenariat économique qui prennent le relais de l’accord de Cotonou, qui avait lui-même succédé à la Convention de Lomé. Et, en 2001, elle a lancé l’initiative « Tout sauf les armes », qui dispense de tout droit de douane les produits importés des PMA, à l’exception des armes. Ces pays bénéficient ainsi d’un avantage en matière d’accès au marché de l’UE par rapport à leurs concurrents des autres pays, en développement ou non. Cela étant, cet avantage a diminué avec la baisse générale des tarifs (un phénomène que l’on appelle « érosion des préférences tarifaires »). Et les Accords de partenariat économique ont prévu d’appliquer la « réciprocité », c’est-à-dire l’obligation pour les pays ACP d’accorder aux pays de l’UE les mêmes préférences commerciales que celles dont ils bénéficient. Ce n’était pas le cas des accords précédents et cette disposition est très controversée, car elle renforce la concurrence subie par les producteurs des pays ACP.

Paysanne travaillant le sol à la houe

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Dans ce genre d'agriculture manuelle, très répandu en Afrique intertropicale, la production de denrées vivrières par travailleur est faible, beaucoup plus faible qu'avec l'agriculture motorisée et mécanisée courante en Europe. C'est l'une des raisons pour lesquelles les accords de... 

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De plus, les barrières non tarifaires, telles que les normes techniques ou sanitaires (niveaux maximums de résidus de pesticides dans les fruits et légumes, pays d’origine indemne de fièvre aphteuse…), se révèlent souvent beaucoup plus limitantes que les tarifs douaniers pour les exportations des pays en développement à destination des pays développés. Le Japon, mais aussi l’Australie et la Nouvelle-Zélande (ces deux derniers pays prônant la libéralisation des échanges) protègent ainsi très fortement certains de leurs marchés agricoles. L’Accord sur les mesures sanitaires et phytosanitaires (l’un des vingt-neuf accords de l’OMC) – qui traite des questions relatives à la santé des humains, des animaux et des plantes – prévoit d’empêcher l’utilisation à des fins protectionnistes de telles réglementations : celles qui vont au-delà des normes internationales doivent être justifiées scientifiquement et motivées par une analyse de risques. Mais les pays en développement ont rarement les capacités d’expertise nécessaires pour entreprendre des procédures de contestation devant l’OMC. L’Accord sur les obstacles techniques au commerce (autre accord de l’OMC) traite des normes autres que sanitaires et phytosanitaires, dans le même esprit. Il faut souligner que, de plus en plus souvent, ce sont les opérateurs privés des pays développés qui imposent leurs propres normes, parfois très sévères, aux producteurs des pays en développement, via les intermédiaires commerciaux.

D’autres éléments de la PAC vont dans le sens d’un affaiblissement de ses effets sur les marchés internationaux : paiements couplés résiduels faibles, très peu d’interventions sur les marchés, pas de subventions aux exportations, incitations à des pratiques soucieuses de l’environnement qui entraînent des baisses de productivité, incitations à la production d’agrocarburants qui élargissent les débouchés agricoles à l’intérieur de l’UE et réduisent les exportations en conséquence, mesures de limitation de la production (plantation de vigne soumise à autorisation, par exemple).

En définitive, selon l’économiste irlandais Alan Matthews, la PAC a toujours des effets sur les PMA et les pays d’Afrique subsaharienne, mais ces effets sont très limités. Et les études sur ce sujet ne permettent pas de conclure que la suppression de la protection et des subventions agricoles dans les pays développés serait suffisante pour relancer le développement agricole dans les pays pauvres.

Ce débat ne peut cependant masquer le fait que les principaux concurrents actuels et potentiels des producteurs peu outillés et peu productifs des pays en développement sont de grandes entreprises agricoles situées dans certains de ces pays eux-mêmes. Il ne peut pas non plus occulter que les politiques de nombreux pays en développement favorisent les importations à bas prix, en partie pour avoir accès aux prêts des institutions financières internationales et aussi pour approvisionner à bon marché les populations urbaines.

Du fait des échecs répétés des négociations et de la rupture du principe de l’engagement unique, de nombreux analystes pensent que le cycle de Doha est gravement compromis. La déclaration officielle à l’issue de la conférence de Nairobi en 2015 a clairement fait apparaître deux positions à ce sujet : d’un côté, surtout des pays en développement qui estiment qu’il faut poursuivre les négociations telles qu’elles ont été définies dans le programme (ou agenda) de Doha ; de l’autre, des pays, parmi lesquels les États-Unis et les membres de l’UE, qui jugent qu’il faut définir un nouveau programme et de nouvelles règles de négociation.

Il est vrai que le principe de l’engagement unique et celui du consensus (un accord ne peut être officialisé que si aucun des pays membres de l’OMC ne s’y oppose) se sont révélés très contraignants et ont contribué à empêcher tout accord significatif. De plus, le contexte économique international a beaucoup changé depuis le début des années 2000. À cette époque, les prix des produits agricoles sur les marchés internationaux étaient particulièrement bas et la première phase des négociations a visé notamment à les faire remonter. Mais la flambée de ces prix en 2007-2008 et leur évolution à des niveaux relativement élevés ensuite ont modifié la donne. Selon certains, il est devenu plus important de négocier sur de nouvelles questions concernant les services financiers, le commerce électronique, les télécommunications, la propriété intellectuelle, les investissements, entre autres. Par ailleurs, les États-Unis, acteur important de ces négociations multilatérales lors des premières années, se sont progressivement désengagés et ont promu l’élaboration d’accords commerciaux bi- ou plurilatéraux. De tels accords se sont multipliés depuis les années 2000. Par exemple, l’UE a signé en 2016 un accord avec le Canada et en négocie d’autres avec les États-Unis, le Japon, le Mercosur, l’Indonésie, le Vietnam, etc. Beaucoup de ces accords traitent à la fois de l’agriculture et des nouvelles questions jugées importantes, reléguant ainsi l’OMC à un rôle secondaire dans la régulation du commerce international.

Parmi les raisons de l’échec des négociations agricoles à l’OMC, l’opposition entre le G-20 (dont l’Inde) et les pays développés (dont les États-Unis) a été particulièrement visible. Les pays du G-20, au nom du développement et de la sécurité alimentaire, ont refusé de libéraliser leur secteur agricole, et ceux d’entre eux qui en avaient les moyens (Inde, Chine, Indonésie, Philippines) ont au contraire développé des transferts en faveur de leurs agricultures. Les pays développés, quant à eux, n’ont pas voulu abaisser les transferts qu’ils accordent à leur agriculture ni accepter un accord qui ne leur ouvrirait pas plus largement les marchés des pays en développement.

Autre raison fondamentale de l’échec de ces négociations, des gouvernements de plus en plus nombreux refusent que les prix des produits agricoles dans leur pays soient alignés sur les prix des marchés internationaux. En effet, ces prix sont extrêmement volatils, car, pour de nombreuses denrées agricoles, les échanges internationaux sont résiduels, représentant à peine 15 p. 100 de la production mondiale pour les denrées vivrières de base. De plus, ces prix sont souvent particulièrement faibles, car beaucoup de ces marchés (blé, maïs, soja, par exemple) sont approvisionnés par les agriculteurs ayant les coûts de production les plus faibles du monde : ils travaillent avec des machines très performantes, utilisent sans réserve les intrants les plus profitables, dans des zones écologiquement favorables, où les coûts de la terre et de la main-d’œuvre sont dérisoires, comme au Brésil et en Argentine, par exemple. Or, l’immense majorité des agriculteurs du monde ne travaillent pas dans ces conditions : leurs coûts de production sont beaucoup plus élevés et ils ne peuvent pas poursuivre leur activité dès lors qu’ils sont livrés, sans soutien, à la concurrence des plus compétitifs via les échanges internationaux.

Par ailleurs, au-delà de leurs divergences, beaucoup de gouvernements ont en commun une volonté farouche d’intervenir dans leur secteur agricole, et non de le libéraliser, ainsi que de conduire les politiques agricoles qu’ils jugent bonnes pour la sécurité alimentaire de leur peuple. Dans cette acception, la souveraineté alimentaire est bel et bien un enjeu fondamental pour de nombreux pays. Ce fait majeur indique que l’OMC, qui est une organisation vouée à promouvoir la libéralisation économique, n’est pas l’enceinte appropriée pour conduire des négociations sur les politiques agricoles. Persister dans cette voie, qui s’avère être une impasse, pourrait conduire à la mort de l’OMC.

Pour autant, des négociations multilatérales sur les politiques agricoles sont indispensables, notamment pour éviter que les politiques conduites par certains pays ne causent des dommages aux autres. Parmi les dix-sept objectifs de développement durable proclamés par les Nations unies en 2015, le deuxième vise à « éliminer la faim, assurer la sécurité alimentaire, améliorer la nutrition et promouvoir l’agriculture durable ». Pour atteindre ces objectifs stratégiques, il est nécessaire aujourd’hui de refonder les négociations multilatérales concernant l’agriculture, en vue de construire un nouvel ordre agricole et alimentaire mondial.