INTERVENTION DE L'ÉTAT, économie

L'interventionnisme social

La première forme de l'interventionnisme a été celle de la législation protectrice du travail, en réaction contre les graves abus de la révolution industrielle sous le régime naissant d'un capitalisme débridé. L'extension en a été très progressive, allant des sujets du contrat de travail (enfants, femmes) aux conditions d'exécution (durée, hygiène, accidents), pour aboutir à la détermination du taux (minimum) des salaires (relèvement imposé des bas salaires en 1936 ; fixation en 1945-1946, et institution du salaire minimum interprofessionnel garanti, ou S.M.I.G., en 1952 et du salaire minimum interprofessionnel de croissance, ou S.M.I.C., en 1969). Par la suite, l'État a cherché à dépasser le capitalisme en favorisant l'intéressement des salariés aux progrès de l'entreprise soit aux résultats de celle-ci par des contrats facultatifs aux modalités très souples (ordonnance du 7 janvier 1959), soit à l'expansion du capital de l'entreprise (ordonnances du 17 août 1967 et loi du 24 octobre 1980 sur la distribution d'actions gratuites). La France a occupé à cet égard une position de pointe par rapport aux autres pays industriels.

Du monde du travail, l'intervention s'est peu à peu étendue à toutes les catégories défavorisées : indigents, malades, familles nombreuses, chômeurs, « économiquement faibles ». Beaucoup de ces « risques sociaux » sont depuis lors pris en charge par la Sécurité sociale, généralisée après la guerre dans la plupart des pays. Dans tous les pays également, l'État intervient en faveur des logements sociaux (aides diverses à la construction).

La politique fiscale

S'ajoutant au droit social, la politique fiscale est devenue une arme privilégiée de l'interventionnisme.

Dès la fin du xix^e siècle, elle s'est pénétrée de considérations sociales. On a d'abord cherché à faire régner la « justice dans l'impôt » en substituant à l'égalité des taux (proportionnels) l'égalité des sacrifices (par des taux progressifs augmentant selon les tranches des revenus) : le marginalisme a été invoqué dans ce sens. Puis, on s'est donné pour but de promouvoir la « justice par l'impôt » en réduisant les inégalités sociales par de lourdes taxes sur les grandes fortunes (très lourds impôts sur les successions en Grande-Bretagne) ou sur les revenus élevés (Grande-Bretagne, France, États-Unis, etc.). Le socialisme suédois est essentiellement à base de fiscalité.

Certains pays (Pays-Bas) ont tenté d'englober les interventions touchant la répartition dans une politique générale des revenus ; mais celle-ci n'a guère dépassé le stade d'une politique des salaires.

Dépassant le niveau des revenus, l'État est intervenu dans la propriété même du capital : la France et la Grande-Bretagne en particulier ont, avant et après la guerre, nationalisé de très grandes entreprises (énergie, transport, banques, etc.). Mais les résultats, souvent bénéfiques dans l'ordre technique, ont été plutôt décevants dans l'ordre social.

Ce faisant, l'intervention dépassait le domaine social proprement dit pour accéder au domaine économique.

Du protectionnisme au dirigisme

L'État-nation ne s'est jamais désintéressé des relations commerciales de ses ressortissants avec l'étranger. C'est pourquoi ses interventions dans l'ordre économique se sont d'abord exprimées au xix^e siècle, avant et après la parenthèse du libre-échange (1860-1881), par une politique de protection douanière, principalement en faveur de l'agriculture en France et de l'industrie en Allemagne (influence des théories de F. List sur les « industries naissantes »).

Ce protectionnisme, porté à l'extrême (autarcie) à la veille de la Seconde Guerre mondiale, se réduit considérablement dans la période d'après guerre. Dans le cadre du G.A.T.T., en 1947, puis de l'O.M.C., à partir de 1995, des accords sont trouvés pour réduire les barrières douanières. Parallèlement des nations se regroupent pour créer des unions économiques (C.E.E. puis U.E., A.L.E.N.A., Mercosur, ...).

Mais c'est à l'intérieur même des frontières nationales que l'interventionnisme a pris, pendant l'entre-deux-guerres, des formes nouvelles qui devaient s'étendre par la suite. En France, par exemple, un secteur semi-public est alors apparu avec les « sociétés d'économie mixte » (ainsi nommées parce qu'elles consistaient pour une collectivité publique à aider la création de sociétés anonymes exploitant des ressources d'intérêt général : navigation fluviale, pétrole...). Les participations financières de l'État à des sociétés privées s'y sont ajoutées par la suite, si importantes aujourd'hui qu'on a pu parler d'« État banquier ».

La crise de 1929 a renversé les positions traditionnelles des entreprises privées à l'égard de l'interventionnisme : jadis, elles le repoussaient, désormais elles l'ont réclamé pour remédier à leurs difficultés (subventions, rachats, fixation de prix, ententes imposées, concurrence limitée, etc.).

C'est de cette période que date en Italie le vaste complexe financier industriel de l'I.R.I. (instituto per la ricostruzione industriale). De là aussi date la politique de dirigisme agricole, aujourd'hui généralisée : le progrès technique provoquant des « surplus » qui mettent partout l'agriculture en crise. Pour y parer, deux sortes principales d'intervention ont été mises en œuvre : sur les prix, pour les soutenir ; sur les structures, pour les moderniser (en France, les Sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural, ou S.A.F.E.R.). C'est ainsi que, en France, le total des dépenses publiques bénéficiant à l'agriculture (à l'exclusion des dépenses d'enseignement et le caractère social) s'élève à plus de 92 milliards de francs pour un budget total de 903 (présentation fonctionnelle). Le Marché commun a mis en œuvre, non sans difficulté, un mécanisme complexe d'intervention. Les États-Unis ont institué en 1956 une politique de réduction des surfaces cultivées par l'octroi de primes (d'où l'appellation de « Banque du sol »).

De l'empirisme à l'intervention systématique

L'interventionnisme serait cependant resté un ensemble de procédés empiriques, s'il n'avait été érigé à la hauteur d'un système théorique par J. M. Keynes en 1936. L'auteur de la Théorie générale de l'emploi, de l'intérêt et de la monnaie lui a donné tout à la fois une méthode : la macroanalyse (analyse par quantités globales) ; un but : la réalisation du plein-emploi ; un moyen : le maintien de l'investissement à un niveau élevé grâce à une politique de crédit et de monnaie dirigée (faible taux d'intérêt devant stimuler les investissements privés), et à une politique de dépenses publiques.

La politique keynésienne, trop facile, a entraîné beaucoup d'abus ; mais elle a donné à l'action publique une impulsion nouvelle. Le développement de la comptabilité nationale (application de la macroanalyse), le progrès de la statistique, etc., l'ont également favorisée.

La politique monétaire et financière en garde des traces profondes, et c'est cet interventionnisme monétaire et financier qu'il convient de préciser.

Interventionnisme monétaire et financier

De même que l'État-nation ne s'est jamais désintéressé du commerce extérieur, il n'est pas davantage resté indifférent à la monnaie et au crédit. Si la monnaie, jadis « fait du prince », a bien reçu au xix^e siècle un statut libéral qui fixait sa valeur et son émission en dehors de toute intervention de l'État (de monnaie « subordonnée », elle devenait une monnaie « indépendante »), la banque d'émission n'en avait pas moins été dotée d'un statut privilégié qui lui valut d'intervenir sur le marché du crédit par la politique de l'escompte (et de l'open market dans les pays anglo-saxons). Mais sa position dominante à l'égard des banques commerciales restait une position dominée par rapport à l'or. C'était en principe la défense de la réserve d'or qui dictait, en dernière analyse, sa politique. Celle-ci avait donc quelque chose de passif.

Les théories de monnaie dirigée que Keynes a systématisées ont tendu à renverser cette position, en libérant les banques centrales de la tutelle de l'or et en leur conférant ainsi un rôle actif à l'égard du crédit : leur politique (d'argent cher ou bon marché) devait ne plus obéir qu'à des motifs d'économie interne (ralentir ou favoriser l'expansion). Par ailleurs, ces mêmes thèses aboutissaient à récuser le rôle de l'or « fétiche barbare » dans les relations internationales, et à instaurer le gold exchange standard (les réserves d'or étant remplacées par des réserves de devises-or, en fait la livre sterling et le dollar).

Ce système, appliqué à certains pays pendant l'entre-deux-guerres, ne résista pas à la crise de 1929-1930 ; mais il réapparut après la guerre, pour devenir, peu à peu, à travers certaines vicissitudes, un système de dollar exchange standard. L'interventionnisme monétaire a dès lors revêtu une forme internationale au bénéfice des États-Unis ; et c'est un paradoxe que le pays de la libre entreprise soit aussi devenu celui de la « monnaie dirigée ».

À cet interventionnisme monétaire s'est ajouté partout un interventionnisme financier, non seulement par le poids, devenu considérable, des budgets publics, mais encore par l'action exercée par les organismes d'État sur le marché financier ou le crédit à moyen terme. En France, dans le domaine bancaire et financier, trois vagues de nationalisation ont eu lieu la première en 1936 sous le Front populaire, la deuxième en 1945-1946 à la Libération et la troisième en 1983-1985 sous le gouvernement d'Union de la gauche. La part des crédits distribués par des institutions bancaires et financières contrôlées par l'État a atteint, à son plus haut niveau au milieu des années 1980, plus de 80 p. 100. Lorsqu'à partir de 1986, les établissements de crédits ont été progressivement privatisés, l'intervention de l'État dans le domaine bancaire et financier s'est concentrée sur l'adaptation de la réglementation du secteur. Outre sa présence en tant que régulateur, l'État demeure très présent en tant qu'émetteur : les émissions d'emprunts publics ou semi-publics (en particulier pour le financement d'investissements exécutés par l'État ou par des entreprises nationalisées) mobilisent toute une partie de l'épargne.

Toute cette évolution a eu une conséquence assez inattendue. En pénétrant plus intimement dans la vie économique, l'État s'est aussi laissé pénétrer par elle. Des liens réciproques se nouent aujourd'hui entre puissance publique et entreprises privées qui font de l'État, non plus un tuteur, mais un « partenaire », selon l'expression de F. Bloch-Lainé. Bien que cette évolution soit devenue générale, la France nous servira d'exemple.

Action de l'État

Cette nouvelle forme d'intervention s'est manifestée d'abord par une volonté d'«  économie concertée ». La planification française en a été l'occasion.

Dès 1946, les représentants des entreprises privées (plus tard des syndicats) ont été réunis dans des « commissions de modernisation » avec des représentants des administrations publiques, pour travailler en commun à l'élaboration du Plan. Cette « concertation » s'est prolongée ensuite pour l'exécution de celui-ci : l'État et les entreprises passant à ce sujet des engagements réciproques dits « quasi-contrats » (aide d'un côté, acceptation de certaines conditions, de l'autre, par exemple décentralisation). Cette communauté d'action s'est diversifiée au niveau régional avec les C.O.D.E.R. (commissions de développement économique régional) et la politique d'aménagement du territoire, dont on a pu dire qu'elle aboutissait à une « géographie volontaire ».

Cette interpénétration du « public » et du « privé » s'exprime également par l'action stimulatrice de l'État. Jadis à la traîne du progrès technique, certaines entreprises publiques se situent aujourd'hui à la pointe de celui-ci (S.N.C.F., E.D.F., etc.). En outre, dans tous les pays, la recherche-développement est devenue partie intégrante du secteur public ; les dépenses militaires, improductives par essence, sont par là devenues productives. L'avènement des socialistes au pouvoir en 1981 n'aura rien changé à l'importance de ces dépenses.

Davantage encore : pour résister à la concurrence étrangère, l'État a favorisé les concentrations et fusions que, jadis, il tenait en suspicion. De même, après avoir institué en France des « sociétés conventionnées » (qui exercent des activités privées, notamment de construction immobilière, selon des normes imposées mais moyennant des garanties déterminées), l'État a conclu avec certains secteurs ou certaines entreprises des « contrats de développement » : ainsi, en France, des conventions passées le 29 août 1966 avec la Chambre syndicale de la sidérurgie et le 13 avril 1967 avec la Compagnie internationale d'informatique (« plan calcul »). Dans les deux cas, l'aide de l'État a pour contrepartie des engagements précis concernant la productivité, la concentration, le domaine social, etc.

Enfin, l'État-partenaire a entrepris d'associer les entreprises privées à son action soit par des engagements réciproques, soit par une politique imposée.

Le plus souvent, l'État a laissé aux prix une certaine liberté sous des conditions diverses. Tantôt des « engagements de stabilité » permettent aux entreprises (de distribution) de « ré-aménager » leurs tarifs, à condition que le niveau moyen de leurs prix reste inchangé, la hausse des uns devant être compensée par la baisse des autres. Tantôt des « contrats de programme » ont été conclus avec des entreprises (industrielles) qui recouvrent la liberté de fixer (et d'élever) leurs prix pour une fabrication déterminée, à condition de maintenir la hausse et celle des salaires dans les limites prévues par le plan, d'améliorer leur productivité, d'effectuer telle production, etc., le tout sous le contrôle de l'Administration.

Le gouvernement socialiste a pratiqué entre 1981 et 1986 deux politiques opposées : l'une de relative liberté des prix ; mais la « relance » recherchée a conduit à une forte inflation et à la dévaluation monétaire ; l'autre, de blocage momentané des prix et des revenus pour limiter l'inflation en 1982 et amorcer une politique de « rigueur » en 1983.

On mesure ainsi l'évolution considérable qu'a subie l'interventionnisme : du simple « droit social » à « l'économie concertée », et de celle-ci à « l'économie contractuelle ». Il est vrai qu'en France l'avènement des socialistes au pouvoir en 1981 a tendu à restreindre celle-ci au profit d'une influence centrale plus directe, qui s'est fait sentir en particulier sur la télévision, la Sécurité sociale et la fiscalité (impôt sur la fortune, impôt de solidarité). Mais il aura finalement fallu peu de temps avant que le pays ne s'engage lui aussi sur la voie de la libéralisation en particulier dans le domaine financier.