BUDGET DE L'ÉTAT

Évolution des principes du droit budgétaire

Les quatre grands principes du droit budgétaire forgés au xix^e siècle ne répondaient pas tous au même objectif. Les principes de l'universalité, de l'unité et de l'annualité étaient destinés à garantir au Parlement qu'il voterait chaque année un document clair et complet. Leur existence est réaffirmée à notre époque, puisque l'autorisation parlementaire en matière budgétaire subsiste elle-même. Mais ces trois principes ont, à des degrés divers, perdu leur caractère absolu et ils ont tous subi des atteintes sous la pression des nouvelles missions économiques du budget. Néanmoins, le principe de l'universalité, qui signifie que toutes les charges et toutes les ressources de l'État doivent figurer dans le budget, et le principe de l'unité, qui exige que ces ressources et ces charges soient inscrites dans un seul document budgétaire, sont les moins contestés par la doctrine moderne, et ce sont ceux qui se concilient le plus facilement avec ces nouvelles missions économiques et qui résistent le mieux, après une période de désordres dus à la Seconde Guerre mondiale. En revanche, le principe de l'annualité budgétaire, selon lequel le budget est voté chaque année pour un an, est de plus en plus discuté.

Le dernier de ces principes, celui de l'équilibre budgétaire, avait initialement un objectif différent des autres. Il était censé préserver la neutralité des finances publiques. Il a pratiquement succombé à notre époque sous la pression du dirigisme économique et avec la mise en œuvre d'une politique budgétaire interventionniste.

Les atteintes au principe de l'annualité budgétaire

La règle selon laquelle le budget est voté chaque année pour un an reste inscrite aussi bien dans le droit positif français que dans celui des pays étrangers. Elle est couramment pratiquée en Grande-Bretagne, prévue dans la loi fondamentale allemande et la Constitution italienne. L'année budgétaire ne coïncide pas obligatoirement avec l'année civile. S'il en va ainsi en France, l'année budgétaire commence le 1^er avril en Grande-Bretagne et le 1^er juillet aux États-Unis.

L'existence du principe de l'annualité budgétaire a tenu d'abord à une raison politique. L'autorisation budgétaire n'étant donnée que pour un an, le législatif avait l'assurance qu'il serait convoqué au moins une fois chaque année en session budgétaire. Au fur et à mesure que les régimes politiques se sont démocratisés, ce principe a progressivement perdu son rôle politique pour acquérir une raison d'être technique. À l'époque actuelle, il est surtout destiné à assurer la sincérité du contenu du budget et à permettre au législateur de prendre une décision sur un document qui aura quelques chances de s'appliquer effectivement. Il est déjà difficile de prévoir avec une exactitude relative l'évolution des recettes et des dépenses pendant l'année suivante lorsqu'on prépare le projet de budget, à plus forte raison ces prévisions risqueraient de se révéler totalement inexactes si l'on dépassait le cadre annuel.

Pourtant, le principe de l'annualité ne va pas sans soulever des problèmes de plus en plus aigus au fur et à mesure que l'État intervient dans l'économie. Il se heurte à deux difficultés majeures : comment réaliser en un an des investissements publics de plus en plus complexes, et comment concilier un budget annuel avec un plan pluriannuel, du moins dans les pays qui pratiquent la planification.

« Autorisation de programme » et « crédits de paiement »

La complexité croissante des investissements publics, qui se manifeste aussi bien pour des opérations en capital que pour l'achat de certains matériels civils ou militaires, a progressivement obligé les textes budgétaires modernes à dépasser le cadre annuel. Ainsi, l'article 110 de la loi fondamentale de la république fédérale d'Allemagne prévoit que « dans certains cas particuliers, elles (les dépenses) peuvent être autorisées pour une période plus longue ». De même aux ÉtatsUnis, plusieurs procédures ont été mises au point pour résoudre ce problème. Tout d'abord, l'annualité des crédits de paiement n'est pas toujours obligatoire. Le Congrès, à la demande du gouvernement, peut décider qu'un crédit aura une validité supérieure à un an, ce qui explique les reports très considérables effectués d'une année sur l'autre. De plus, certaines autorisations de dépenses ont une durée illimitée, mais ne donnent pas lieu à une ouverture immédiate de la totalité des crédits [...]

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