RÉGIME PARLEMENTAIRE

Une création de l'histoire européenne

Le berceau du parlementarisme a été l'Angleterre ; l'évolution historique qui conduisit au régime actuel a commencé dès le xiv^e siècle, lors de l'institution d'un parlement auprès du souverain ; trois siècles plus tard, les conflits incessants entre le roi et le parlement aboutirent au succès de ce dernier. À partir du début du xix^e siècle, la même expérience parlementaire s'est renouvelée dans les pays continentaux, soit d'une manière spontanée (Suède), soit par imitation (France, Belgique, Hollande, Norvège).

Dans tous ces pays, le régime parlementaire a connu les mêmes phases d'évolution. On a assisté à la lente montée politique d'un parlement (comprenant une chambre basse directement désignée par les électeurs) et à la régression simultanée du pouvoir monarchique. Cette dynamique du parlementarisme lui a été donnée par les forces sociales dont il est l'expression ; il est une création de la bourgeoisie. Au point de départ, on trouve la même structure sociale : face à un monarque qui détient traditionnellement l'ensemble du pouvoir politique et qui reçoit l'appui de l'aristocratie et de couches sociales dépendant de celle-ci (en particulier une fraction de la paysannerie) se forme une bourgeoisie sous l'influence des transformations économiques. Dans un premier stade, la puissance de cette bourgeoisie demeure faible ; elle parvient simplement à faire admettre par le souverain l'existence d'un parlement où, par le mécanisme du suffrage censitaire, elle est représentée. Durant cette première phase, le monarque reste le centre du pouvoir et le parlement, dont les attributions sont réduites (uniquement en matière financière), s'efforce de limiter les prérogatives royales (régime dit de la monarchie limitée). Mais, progressivement, le parlement, et surtout la chambre basse directement désignée par les électeurs les plus riches, a accru ses compétences (en particulier dans le domaine du vote de la loi) et se place sur un pied d'égalité avec le souverain.

Cette situation s'est trouvée réalisée en Angleterre à la fin du xviii^e siècle, en France de 1830 à 1848, en Italie à la fin du xix^e siècle. Dans tous ces cas, la bourgeoisie s'affirme comme une force sociale véritablement autonome et réclame une participation active au pouvoir politique. On a qualifié ce régime de parlementarisme orléaniste (par référence à l'expérience française de 1830 à 1848). Ce régime d'équilibre entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif ne pouvait pas se maintenir ; la dynamique sociale du régime parlementaire provoqua un effacement du pouvoir monarchique. Cette étape a été franchie avec la phase du parlementarisme démocratique.

L'introduction, brutale ou progressive, du suffrage universel a été décisive à cet égard. L'octroi du suffrage universel avait en effet pour conséquence de faire entrer dans la vie politique les classes paysanne et ouvrière qui en avaient été jusqu'alors exclues ; le monopole du pouvoir que les classes dirigeantes traditionnelles (en particulier la bourgeoisie) détenaient dans les régimes censitaires était par là même mis en cause. À la fin du xix^e siècle, l'apparition dans toute l'Europe des partis socialistes qui cherchaient à assurer à la classe ouvrière une représentation spécifique constituait un danger certain pour les oligarchies en place.

En fait, le suffrage universel n'a pas eu de conséquences « révolutionnaires ». Au contraire, les premières consultations électorales de ce type ont révélé le caractère profondément conservateur de la classe paysanne, numériquement la plus importante à cette époque. Dépourvus de toute formation politique, ne disposant pas d'une organisation partisane qui leur soit spécifique, les nouveaux électeurs ont apporté, surtout dans les campagnes, leurs suffrages aux autorités sociales traditionnelles ; seul l'électorat des grandes villes vota pour quelques parlementaires socialistes qui ne pouvaient d'ailleurs pas mettre en cause la puissance politique des classes dirigeantes. Les oligarchies politiques traditionnelles, issues de l'orléanisme, ont pu se maintenir et, au fur et à mesure de l'apparition d'autres élites politiques, intégrer celles-ci dans leur système politique.

Une démocratie gouvernée

La théorie parlementaire a été construite à partir de deux grandes méfiances, l'une à l'égard des détenteurs du pouvoir, l'autre à l'égard du peuple. Elle a formulé trois principes juridiques qui continuent à inspirer le droit constitutionnel de ces régimes : la séparation des pouvoirs, la soumission du pouvoir au droit et la théorie de la représentation.

La séparation des pouvoirs est un principe d'organisation politique qui se retrouve dans tous les régimes se réclamant du parlementarisme. Elle consiste à opérer une scission du pouvoir en trois organes, le législatif, l'exécutif et le judiciaire, et à confier à chacun d'eux une fonction particulière : le législatif, exercé par une ou deux assemblées élues, a le pouvoir d'édicter les règles à portée générale et impersonnelle (lois) ; l'exécutif, attribué soit à un monarque, soit à un gouvernement responsable devant le parlement, est chargé d'administrer le pays dans le cadre tracé par le législatif ; enfin, le judiciaire, composé de magistrats professionnels, tranche les conflits qui peuvent surgir dans l'application de la loi.

La doctrine classique affirme que le « vrai » régime parlementaire est caractérisé par l'équilibre des pouvoirs. Chaque pouvoir (législatif, exécutif) dispose de moyens d'action à l'égard de l'autre : le parlement contrôle l'activité du gouvernement et peut le révoquer en mettant en jeu sa responsabilité politique ; en contrepartie, le gouvernement ouvre et clôture les sessions parlementaires, il a un droit d'entrée et de parole devant les chambres, il dissout le parlement (tout au moins la chambre basse). À l'intérieur même de chaque grand organe, il existe un dualisme et un équilibre : au sein du parlement, une chambre basse élue au suffrage universel et une chambre haute désignée soit par cooptation, soit par voie de suffrage indirect ; au sein de l'exécutif, un chef d'État (monarque ou président de la République) irresponsable et un cabinet ministériel responsable devant le parlement.

Le système ne fonctionne que si chaque grand organe, et ses démembrements, accepte de collaborer avec l'autre organe ; la théorie classique soutient que le parlementarisme implique une séparation souple des pouvoirs qui permet à chacun d'exercer sa fonction spécifique en collaborant à la réalisation de la fonction dévolue à l'autre : le gouvernement intervient dans la fonction législative en proposant des projets de loi ou en promulguant les lois votées ; le parlement est associé à la fonction exécutive en autorisant les dépenses publiques des administrations, en permettant la création des services publics, etc.

Ce mécanisme d'autocontrôle des pouvoirs, qui découle de leur séparation, doit en outre fonctionner dans le strict respect de la légalité. La théorie constitutionnelle classique n'a jamais cessé de proclamer la nécessaire soumission du pouvoir au droit, c'est-à-dire à un ensemble de règles écrites ou coutumières qui précisent son domaine d'intervention.

Si les théoriciens du régime parlementaire ont voulu briser le pouvoir par des mécanismes juridiques complexes, ils ont aussi cherché à écarter le peuple de la conduite des affaires. Le caractère oligarchique de ce régime a été officiellement reconnu dans la théorie de la représentation. C'est au moment de la Révolution française que fut précisé le contenu juridique de la représentation qui se retrouve dans tous les régimes parlementaires. Le raisonnement est construit à partir du principe selon lequel la souveraineté appartient à la nation. Mais celle-ci est une entité abstraite distincte des individus qui la composent ; elle ne s'incarne et ne prend conscience d'elle-même que par l'intermédiaire de représentants. Désignés par la nation, ces derniers exercent par délégation la souveraineté. Il se produit un phénomène d'identification ; les décisions que prennent les représentants sont censées être les décisions de la nation elle-même ; il est logique d'en conclure que les représentants deviennent entre deux élections les dépositaires de la souveraineté.

Sous la Révolution, la théorie de la représentation a justifié les mesures juridiques propres à réserver l'exercice du pouvoir à la minorité bourgeoise. Toutes les constitutions d'inspiration parlementaire ont prohibé explicitement ou implicitement le mandat impératif qui aurait permis aux électeurs d'exiger de leur député le respect de ses engagements ou de l'obliger à démissionner. Le peuple était exclu du jeu politique puisqu'il ne pouvait ni contrôler ses représentants (prohibition du mandat impératif), ni se substituer à eux par des procédures de démocratie directe (référendum, initiative populaire).

Une société politique pluraliste

Tout en respectant ce cadre constitutionnel désuet, les régimes parlementaires ont accompli une mutation profonde depuis l'apparition du suffrage universel. Leur fonctionnement réel diffère des schémas théoriques que le droit constitutionnel classique avait élaborés.

Si le suffrage universel n'a pas été un fait révolutionnaire au moment de son adoption, il a apporté des bouleversements profonds à long terme en suscitant l'apparition de grands partis politiques. La création de partis socialistes donnait un instrument politique à la classe ouvrière et dégageait de nouvelles élites politiques directement issues de celle-ci. Devant cette transformation de la compétition politique, les partis politiques de la bourgeoisie, jusqu'alors simples associations de parlementaires, ont été obligés de s'organiser sur le même modèle et de s'implanter dans l'ensemble du pays. Cette imitation a été particulièrement réussie pour le Parti conservateur britannique et pour les partis catholiques belge et néerlandais.

En fonction des traditions historiques ou du système électoral adopté, le nombre et l'organisation des partis politiques varient considérablement d'un pays à l'autre. D'après le système de partis, le fonctionnement politique de chaque régime parlementaire est parfois fondamentalement différent de celui de son voisin, même si le cadre institutionnel demeure identique. Les régimes parlementaires peuvent être classés, non pas d'après les dispositions de leur constitution, mais en fonction du système de partis auquel ils se rattachent. On oppose les régimes multipartistes (appelés parfois parlementarisme « à la française ») aux régimes bipartistes ou à parti dominant (qualifiés parfois de parlementarisme « à l'anglaise »).

Dans le premier cas, la multiplicité des partis (plus de deux partis) ne permet à aucun de ceux-ci d'avoir une vocation majoritaire ; au sein du parlement, la majorité résulte d'alliances souvent précaires et instables entre les partis ; ces régimes sont alors caractérisés par une faiblesse de l'exécutif (instabilité gouvernementale) et par une omnipotence du parlement (Italie, par exemple). Dans le second cas, la vie politique est dominée par deux partis (Grande-Bretagne, par exemple) ou par un parti dominant à vocation majoritaire (Suède, par exemple). Au sein du parlement, une majorité stable soutient de façon durable l'action du gouvernement ; la présence d'un parti détenant la majorité parlementaire assure une prééminence de l'exécutif sur le parlement.

Un pouvoir « médiatisé »

Le pluralisme qui est à la base du régime parlementaire en fait une société politique profondément divisée. Mais les apparences sont trompeuses ; ce régime possède une cohérence qui lui est donnée par une classe politique jouant un rôle d'intermédiaire entre le pouvoir et la masse du pays. Sous sa forme la plus évoluée et la plus démocratique, le régime parlementaire reste oligarchique.

La constitution d'une classe politique demande plusieurs générations. L'origine de cette classe se trouve dans l'amalgame qui s'est réalisé dans les premiers parlements censitaires entre les représentants de l'aristocratie et de la bourgeoisie. L'homogénéité de ce milieu politique reposait d'abord sur une acceptation unanime du régime économique du capitalisme ; elle était renforcée par une certaine communauté idéologique entre une aristocratie où demeurait vivace une tradition libérale d'opposition au pouvoir royal et une bourgeoisie imprégnée des doctrines modernes du libéralisme politique. Le recrutement de la classe politique s'est considérablement élargi lors de l'introduction du suffrage universel. L'étape essentielle de cette transformation se situe au moment où les partis ouvriers (et parfois les partis paysans) ont obtenu une représentation parlementaire importante. En fait, les nouveaux venus ont été souvent absorbés par la classe politique traditionnelle.

La composition sociale de la classe politique est extrêmement diverse. Son « noyau dur » est constitué par les parlementaires ; on a pu, à leur égard, parler de « professionnels de la politique ». Mais, dans les régimes parlementaires modernes, la classe politique englobe aussi les militants des partis et les représentants des principaux groupes de pression (en particulier les dirigeants des syndicats ouvriers et patronaux). Il faut y ajouter toutes les personnes qui, par leurs fonctions, participent à des décisions politiques (hauts fonctionnaires, membres de cabinets ministériels). En fait, les catégories sociales privilégiées disposent d'une sur-représentation au niveau de la classe politique. En dépit de cette diversité sociopolitique, la classe politique a pu maintenir une unité d'ordre idéologique.

La classe politique remplit deux fonctions qui paraissent contradictoires : elle assure, d'une part, la représentation des multiples forces politiques aux intérêts opposés ; elle doit s'efforcer, d'autre part, de dégager une volonté politique cohérente. Il lui faut refléter les intérêts et aspirations idéologiques du pays, puis en assurer l'interprétation et la conciliation. C'est au sein du milieu parlementaire que ce rôle de médiation apparaît clairement. Il s'agit d'ailleurs moins d'effectuer des choix politiques tranchés que de rechercher une conciliation entre des intérêts opposés. Cette volonté de compromis est l'essence même du parlementarisme.

Toutefois, au niveau du pays, les règles du jeu au sein de la classe politique ne sont pas comprises ; lorsque l'opinion publique s'empare d'un problème, les indispensables concessions mutuelles ne peuvent plus être consenties par les négociateurs, car elles sont considérées comme des abandons par les groupes sociaux intéressés. Ainsi continue à se justifier l'exclusion de toutes les procédures de démocratie directe dans la plupart des régimes parlementaires les plus modernes.

Régime du passé ou régime d'avenir ?

Il est évident que le régime parlementaire trouve son terrain d'élection dans des pays hautement développés sur les plans économique et intellectuel. La compréhension des mécanismes du régime parlementaire nécessite un niveau de formation politique déjà élevé ; le fonctionnement du régime repose sur des règles subtiles telles que la représentation, la loi de la majorité, le respect de l'opposition.

Par là même, il s'agit d'un régime fragile. Lorsque les masses font brusquement irruption dans le jeu politique jusqu'alors confiné au sein de la classe politique, en raison d'une crise de portée nationale (la crise linguistique belge, par exemple), les mécanismes parlementaires se révèlent impuissants.

Les régimes parlementaires paraissent enfin médiocres et sans grandeur parce que la base ne comprend plus le jeu ésotérique des oligarchies qui la dirigent. Le régime perd alors ses fondements sociaux et les institutions apparaissent comme des machines qui tournent à vide. Là se situe sans doute le véritable danger qui menace l'avenir des régimes parlementaires.