OTAN (Organisation du traité de l'Atlantique nord)

Après la guerre froide

Avec l'achèvement de la guerre froide, l'O.T.A.N. semblait être parvenue au terme de son histoire. Le pacte de Varsovie était moribond et disparaissait définitivement en 1991, l'Allemagne s'était unifiée dans l'Alliance atlantique en 1990 et l'Union soviétique s'était écroulée en décembre 1991, après que les pays Baltes s'en furent séparés en août 1991. Le besoin d'une alliance militaire destinée à empêcher une agression contre l'Europe occidentale n'allait plus de soi. De nombreux observateurs prédisaient ainsi la disparition rapide de l'Alliance, au moins en tant qu'acteur significatif de la sécurité européenne.

C'était oublier que, parmi les trois buts définis dès l'origine par le premier secrétaire général de l'O.T.A.N., lord Ismay : « Keep the Russians out, the Germans down and the Americans in », seuls les deux premiers étaient dépassés. La Russie ne représentait plus dans les faits une menace significative, même si certains, surtout aux États-Unis et en Allemagne, continuaient à s'en méfier. L'Allemagne réunifiée était présentée par l'administration américaine comme un « partenaire en leadership », qu'il s'agissait donc de ne pas cantonner dans une position seconde, fût-ce en matière militaire. Mais le maintien d'une présence stratégique américaine permanente en Europe n'était pas évident, les États-Unis se méfiant des obligations internationales permanentes. Cependant, elle était fortement souhaitée par les Britanniques, dont le tropisme atlantique n'avait pas disparu, et par les Allemands, qui pensaient que seule la présence américaine permettrait de rassurer leurs voisins quant au fait que l'unification allemande ne se ferait pas au détriment de leurs intérêts de sécurité. Enfin, les États les moins puissants au sein de l'O.T.A.N. estimaient que les États-Unis les garantissaient contre la domination d'un ou de plusieurs grands partenaires européens. Selon la formule atlantiste consacrée, ils préféraient un protecteur puissant et lointain à un protecteur moins efficace à leurs yeux, et surtout plus proche et donc plus pesant.

Une très forte coalition, renforcée par ceux des dirigeants politiques, administratifs et militaires américains qui pensaient que l'O.T.A.N. était synonyme de l'influence américaine en Europe, s'est ainsi constituée pour éviter un délitement de l'organisation. La bureaucratie civile et militaire otanienne aidant, la question de la continuation d'une participation américaine à la sécurité européenne et celle de la préservation institutionnelle de l'O.T.A.N. se sont confondues. Seule la première, pourtant, constituait le point politique essentiel. Face au danger de l'obsolescence politique de l'Alliance atlantique, la diplomatie américaine a réagi très rapidement : le discours du secrétaire d'État James Baker, prononcé à Berlin en décembre 1989, annonçait clairement la politique qui serait effectivement menée par les États-Unis en Europe dans les années qui suivirent. Pour James Baker, il s'agissait d'élargir doublement le rôle de l'O.T.A.N., en lui donnant une portée géographique plus large, et en lui assignant une fonction générale de sécurité européenne au-delà de la défense territoriale. C'est le programme qu'a en effet mis en œuvre l'O.T.A.N. à partir de 1990.

L'élargissement géographique

Le premier souci de l'Alliance, exprimé au sommet de Londres en juin 1990, fut d'établir pour la première fois des relations avec ses anciens adversaires du pacte de Varsovie, se lançant ainsi discrètement dans un élargissement géographique de son rôle. Il s'agissait à ce stade de nouer de simples liaisons diplomatiques, permettant des échanges informels entre représentants de pays anciennement adversaires. Le souci de l'O.T.A.N. était double, et d'ailleurs non dénué d'une certaine ambiguïté : il convenait, d'une part, d'assurer les États nouvellement sortis de la domination soviétique que l'O.T.A.N., dont l'image de vainqueur de la guerre froide les impressionnait, s'intéressait à leur sort ; il s'agissait, d'autre part, d'éviter de créer un glacis isolant l'Union soviétique, dont les dispositions envers l'Ouest étaient favorables, et dont aucune diplomatie occidentale ne souhaitait alors l'écroulement rapide. D'où la prudence politique de l'O.T.A.N., soucieuse avant tout de ne pas se laisser entraîner à choisir entre ces deux préoccupations également légitimes.

Il devint rapidement clair, cependant, que les liaisons diplomatiques ne suffisaient pas. Une certaine formalisation s'imposait, mais celle-ci interdisait de faire une distinction entre les États, au nom de l'indivisibilité de la sécurité européenne, objet d'incantations rituelles dans les communiqués de l'O.T.A.N. : il fallait une même situation pour tous. C'est pourquoi les États-Unis et l'Allemagne prirent l'initiative, à l'été de 1991, de proposer la création d'un Conseil de coopération nord-atlantique (C.C.N.A.), rassemblant, dans le cadre de l'O.T.A.N., les membres de celle-ci et ceux de l'ancien pacte de Varsovie, pour discuter des questions de sécurité européenne de façon ouverte. Sans pouvoir de décision, cet organisme n'était pourtant guère plus efficace que les liaisons diplomatiques, ce dont les pays invités à y participer se sont rapidement aperçus. En outre, le hasard a fait que la constitution de ce C.C.N.A., à la fin de décembre 1991, a coïncidé exactement avec la disparition de l'URSS, obligeant en quelque sorte l'O.T.A.N. à y insérer des États nouveaux, dépourvus d'une diplomatie effective et, pour certains, telles les républiques d'Asie centrale, aux préoccupations fort éloignées des questions essentielles de la sécurité européenne. Le C.C.N.A. n'a donc jamais été en mesure de répondre aux attentes qui avaient été placées en lui.

Conscients de l'insatisfaction des États d'Europe centrale qui espéraient une proche relation avec l'O.T.A.N. et les États-Unis, ceux-ci ont proposé en 1993 la création d'un « Partenariat pour la paix » (PpP) permettant de sortir de cette impasse. Ce partenariat, à vocation principalement militaire et conçu au Pentagone, permettait à l'Alliance de proposer à tous les États européens, neutres compris, de s'associer à elle. Par cette approche généralisée, l'O.T.A.N. se prémunissait contre le reproche éventuel de différencier ses relations entre ses partenaires. Il revenait en revanche à chacun des États de choisir lui-même l'intensité des relations qu'il souhaitait établir avec l'O.T.A.N., puisque les accords de partenariat étaient négociés individuellement entre l'alliance et chacun de ses partenaires. Ces accords pouvaient, en effet, se limiter à des échanges d'informations et à des visites, ou aller jusqu'à la participation commune à des opérations militaires de gestion de crises, avec une grande variété de types de relations entre ces deux extrêmes.

La mise en place effective du PpP a cependan [...]

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