DÉMOCRATIE PARTICIPATIVE

La participation : une histoire en deux phases

Depuis son émergence en France dans les années 1960-1970, la démocratie participative a connu une histoire en deux phases. La participation a d’abord été l’une des réponses apportées à la crise de société qu’ont révélée les événements de mai 1968. L’échelon local est alors un lieu d’expérimentation démocratique et de changement social investi par les nouvelles classes moyennes. On assiste au développement de comités de quartier, de commissions extramunicipales et des premières véritables expériences de référendums locaux. À Roubaix, l’expérience du quartier de l’Alma-Gare est fondatrice : au début des années 1970, le projet de destruction-réhabilitation de ce quartier ouvrier porté par la mairie aboutit à la naissance d’un atelier populaire d’urbanisme, qui s’oppose avec succès au projet et dont le rayonnement est international. Le mouvement des GAM – groupes d’action municipale nés à Grenoble au milieu des années 1960 autour de questions d’aménagement urbain et qui se sont hissés au rang de mouvement national dans l’après-Mai-68 – joue un rôle décisif dans la formalisation d’un nouveau discours démocratique, indépendant des partis politiques et appelant à la participation directe des citoyens. Les comités de quartier de cette période sont le produit d’initiatives locales mises en place dans des espaces urbains où se posent des problèmes de réhabilitation. Mais, dès la fin des années 1970, on observe un net reflux de la thématique participative, lié à l’essoufflement de l’engagement militant et au développement de formes nouvelles de communication, importées du monde de la publicité et du marketing (sondages, enquêtes qualitatives…), que les élus préfèrent à la participation.

Les années 1990 connaissent un renouveau de la démocratie locale, avec la banalisation d’une sorte d’injonction à la démocratisation. Ce renouveau présente cependant nombre d’aspects inédits. Ses ressorts sont différents de ceux des années 1970 et la décentralisation – grande réforme du premier septennat de François Mitterrand – y joue un rôle important. En plaçant les élus dans une situation de responsabilité directe, elle a accentué leur face-à-face avec les citoyens. Dans un contexte de « crise de la représentation » de plus en plus prégnant, ils sont amenés à prendre l’initiative d’une redéfinition de la démocratie locale. Ainsi, à l’inverse des comités de quartier des années 1970, les conseils de quartier des années 1990 sont le fruit de décisions essentiellement « descendantes » et institutionnelles. Les élus recherchent en effet de nouvelles formes de légitimité et de nouvelles manières d’entrer en relation avec les citoyens « ordinaires ». Éprouvant une difficulté croissante à garder le contact avec leurs administrés, ils trouvent dans la démocratie participative un moyen de reconstituer une forme de proximité qui tend par ailleurs à s’effacer, en raison notamment de la métropolisation du pays et de la mobilité croissante de ses habitants.

Les ambiguïtés de la participation

La participation s’institutionnalise d’autant plus qu’elle demeure floue, que son contenu reste imprécis et que son cadre juridique est peu contraignant. Les règles de droit pesant sur les maires à ce sujet sont faibles. La loi du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République affirme que « le droit des habitants de la commune à être informés des affaires de celle-ci et à être consultés sur les décisions qui les concernent […] est un principe essentiel de la démocratie locale ». Les dispositions prévues par cette loi (référendum communal, création par le conseil municipal de commissions consultatives…) donnent pour la première fois un cadre juridique, très large, à la participation des habitants aux affaires politiques municipales. La loi relative à la démocratie de proximité de 2002 n’impose, quant à elle, les conseils de quartier que dans les villes de plus de 80 000 habitants, dans des formes qui semblent les plus adaptées au territoire.

La réforme constitutionnelle de 2003, la loi organique du 1^er août 2003 et la loi du 13 août 2004 établissent le référendum local, seule procédure qui articule la « participation » à un processus de prise de décision. Si celui-ci se pare ainsi des atours de la démocratie directe, force est de constater qu’il est en fait clairement descendant, puisque le référendum local ne peut être organisé qu’à l’initiative des exécutifs communaux, départementaux ou régionaux, sur des questions relevant de leur domaine de compétence. Enfin, disposition qui limite fortement la portée du dispositif, le projet soumis à référendum local doit, pour être adopté, non seulement réunir la majorité des suffrages exprimés, mais aussi obtenir la participation d’au moins la moitié des électeurs inscrits.

La politique de la ville a contribué elle aussi à institutionnaliser la participation sur le plan local, au cours des deux premières décennies du xxi^e siècle. En 2014, la loi Lamy a rendu obligatoires les conseils citoyens dans chaque quartier prioritaire, en affirmant leur autonomie par rapport au pouvoir municipal. Ces conseils sont constitués d’un collège d’habitants tirés au sort et d’un collège d’acteurs locaux (économiques et associatifs). Ils siègent dans toutes les instances qui mettent en place le contrat de ville. L’expérience est un échec patent, comme le démontre le rapport de janvier 2019 de la Commission nationale du débat public (CNDP) sur la démocratie participative dans les quartiers prioritaires. En effet, une large majorité des conseils citoyens n’étaient plus actifs en 2019.

La démocratie participative est donc essentiellement locale. D’un simple point de vue matériel, il est effectivement plus facile de mobiliser des publics et d’enrôler des habitants sur des enjeux qui les concernent directement (cadre de vie, aménagements…). Cependant, dans certains pays, elle commence à changer d’échelle dans les années 2010, au cours desquelles des expériences nationales se déploient. En Islande, un projet de nouvelle Constitution est élaboré en 2011 par une assemblée citoyenne tirée au sort (le processus constitutionnel est cependant suspendu en 2013). En France, à l’initiative du président de la République Emmanuel Macron, une Convention citoyenne pour le climat composée de 150 personnes se réunit pendant plusieurs mois à partir d’octobre 2019. Tirés au sort, censés illustrer la « diversité de la société française », ses membres sont chargés de proposer une série de mesures permettant d’atteindre une baisse d’au moins 40 % des émissions de gaz à effet de serre avant 2030 (par rapport à 1990), « dans un esprit de justice sociale ». Le président de la République prend l’engagement préalable que ces propositions législatives et réglementaires seront soumises « sans filtre » soit à référendum, soit au vote du Parlement, soit à application réglementaire directe. La Convention remet 149 propositions en juin 2020 – quelques-unes d’entre elles étant assez rapidement abandonnées par l’exécutif. Enfin, un projet de transformation du Conseil économique, social et environnemental, destiné à en faire un « carrefour des consultations publiques », est adopté en Conseil des ministres en juillet 2020.

Malgré ces évolutions, et faute d’un droit de la participation contraignant, l’organisation de celle-ci reste néanmoins à la discrétion des élus, en fonction de leurs objectifs propres et de leur stratégie pour légitimer leurs projets. Ils sont d’autant plus libres de procéder ainsi que les mobilisations en faveur de la participation sont assez limitées – à l’exception notable du mouvement des « gilets jaunes » (2018-2019) qui, porteur d’une forte demande de démocratie directe, s’approprie plus d’une fois l’expression « démocratie participative ». L’une des énigmes posées par la démocratie participative est en effet de la voir se développer à un moment où l’existence d’une demande de participation est plus qu’incertaine au sein de la population. Par ailleurs, les citoyens qui s’y consacrent appartiennent très souvent aux publics les plus instruits et diplômés, intéressés par les questions politiques, et qui ne reflètent que très partiellement la composition de la société.

Le succès apparent de la démocratie participative est donc indissociable du caractère flou de ses objectifs et du rapport ambigu qu’elle entretient avec la prise de décision. La politologue Cécile Blatrix considère qu’on célèbre en fait « l’avènement d’un droit à la participation sans qu’il soit précisé ce à quoi il est désormais permis de participer ». Le mot « participation », dont la signification est très vague, recouvre effectivement des logiques diverses : information, consultation, concertation, implication, codécision, coélaboration... Pour sortir de cette ambiguïté, l'échelle d'Arnstein – qui doit son nom à une consultante américaine ayant défini huit niveaux de participation des citoyens, du degré « manipulation » au degré « contrôle citoyen » – est censée faciliter la distinction entre participation à vocation publicitaire et réelle implication des citoyens. La concertation suppose une certaine redistribution du pouvoir et une élaboration partagée des décisions, mais il est facile de travestir une simple opération d’information en concertation, pour mettre en valeur l’action des élus. Dans la réalité, le registre de la consultation est en fait dominant et la codécision peu pratiquée. Et les tentatives théoriques de clarification (de type échelle d’Arnstein) se heurtent, dans la pratique, aux résistances des élus, qui entretiennent souvent le flou sur la fonction même des instances participatives dans le but de préserver leur marge de manœuvre.

Les objectifs de la démocratie participative

Malgré une certaine confusion dans les faits, il est néanmoins possible de préciser trois types d’objectifs généralement assignés à la démocratie participative. Ils sont en premier lieu d’ordre managérial. Faire participer les citoyens, c’est améliorer la qualité de la décision, la faire reposer sur la participation des « usagers » et sur leur expertise. Local, lié à l’expérience, non spécialisé, le savoir des usagers est issu de leur pratique quotidienne d’un territoire – les citoyens connaissent les problèmes qui les concernent. Ici, la démocratie participative contribue à l’amélioration de l’action publique et de la gestion urbaine, selon le principe qui voudrait que « mieux gérer, c’est gérer plus près et gérer avec les individus concernés ». Il s’agit en fait de rendre plus efficaces les processus décisionnels, tout en désamorçant les conflits potentiels. L’échange entre citoyens permet d’améliorer la rationalité des solutions proposées et de rendre les décisions indiscutables. Mise en place en amont, la démocratie participative génère en aval une meilleure acceptation sociale des décisions prises par les dirigeants. Ce type de participation est fréquent dans la mise en place de politiques environnementales, qui se heurtent à de nombreuses résistances et qu’il est plus facile de mettre en œuvre quand elles ont été coélaborées par des citoyens. L’approche du Royaume-Uni en matière de démocratie participative est à ce titre éclairante. Les autorités britanniques parlent de customercentricity (« client-centrisme »), une approche centrée sur un usager assimilé à un client, héritée des politiques conservatrices des années 1980. Celles-ci prônaient en effet une gestion des services publics alignée sur le modèle des entreprises, qui ont tout intérêt à parfaire la communication avec leur clientèle, en même temps qu’entre salariés (cercles de qualité…), pour la réussite de leurs projets.

Le deuxième type d’objectifs répond au souci d’améliorer, grâce à l’implication des habitants, le lien, la cohésion d’un territoire, voire de maintenir la « paix sociale ». Les dispositifs participatifs permettent alors de rétablir une confiance mutuelle entre citoyens, administrations et élus. On retrouve ici le discours de la proximité. Cette dimension est centrale dans la politique de la ville et les conseils de quartier urbains.

Enfin, les promoteurs de la participation (élus, militants, mais aussi universitaires) poursuivent une troisième série d’objectifs strictement politiques. Les élus cherchent à conforter leur légitimité, les intellectuels à promouvoir de nouvelles formes de participation plus radicales et innovantes. Le développement des dispositifs participatifs s’inscrit, on l’a vu, dans un contexte de discrédit politique qui pousse les élus à l’expérimentation, pour revigorer un système représentatif affaibli et de plus en plus contesté. Les rituels participatifs relèvent finalement d’un « événementiel » politique, d’une mise en scène nouvelle du pouvoir. On a pu constater comment le président Emmanuel Macron a fait usage des débats publics de 2019 pour construire sa communication : il s’est mis en scène dans des salles de sport de petites communes, au milieu de citoyens « ordinaires » et de maires qu’il a écoutés et auxquels il a répondu pendant de longues heures, en présence des médias.