ROYAUME-UNI Économie

Une économie à contre-courant ?

Une relecture du cycle économique britannique depuis la fin des années 1970 permet de distinguer des phases de croissance et de récession beaucoup plus marquées que dans les autres pays de l'OCDE. À la phase de récession de 1979-1981, marquée par une baisse du PIB de 3,6 %, une augmentation du nombre de chômeurs de près de 1 million et par l'échec cuisant de la maîtrise de l'inflation (20 % en moyenne annuelle), a succédé une phase d'euphorie, de 1983 à 1988, au cours de laquelle les déséquilibres budgétaire et monétaire ont été vaincus et le chômage partiellement endigué. À la suite de la récession du début des années 1990, le Royaume-Uni a connu, de 1992 à 2007, un rythme annuel de croissance moyen de 2,8 %, marqué par 54 trimestres consécutifs de croissance ininterrompue et accompagné d'une faible amplitude cyclique. Ce chiffre est largement supérieur aux performances de la zone euro au cours de la période (2,2 %). La crise économique et financière de 2007-2008 a temporairement mis fin à l’espoir d’une « nouvelle économie ». Avec un recul de 4 % du PIB en 2009, l'économie du Royaume-Uni a connu son recul le plus marqué depuis les années 1945 et sa sortie de crise la plus lente depuis les années 1930. Ensuite, l’économie britannique rebondit plus nettement que celle des pays de la zone euro (1,1 % en moyenne annuelle de 2009 à 2014 contre 0,8 %, mais 2,2 % aux États-Unis), englués dans la crise des dettes souveraines et contraints de respecter les critères budgétaires européens.

Une économie de services

Les réformes structurelles engagées au Royaume-Uni à partir du début des années 1980 ont accéléré les mutations sectorielles de l'économie. De 1975 à 2019, la part du secteur tertiaire (services) dans le PIB est passée de 53 % à 79 %, alors que l'industrie (y compris la construction) ne représentait plus que 20,4 % du PIB en 2019 (contre 42 % en 1975) et le secteur agricole 0,6 %. Cette substitution du secteur des services au secteur secondaire, commune à la plupart des économies développées, est d'autant plus significative au Royaume-Uni que le pays a fondé sa puissance économique, depuis le xix^e siècle, sur son développement industriel. Or, à partir des années 1980, la croissance du Royaume-Uni est presque exclusivement imputable à celle des services. Les services aux entreprises, les services financiers, l'informatique et les télécommunications sont les activités qui ont connu la croissance la plus rapide. Le renforcement de la domination du secteur des services dans l'économie britannique, moins soumis aux aléas conjoncturels que l'industrie, explique, en partie, la moindre volatilité de la croissance à partir de la seconde partie des années 1990. Malgré la récession de 2008 et 2009, le niveau de production du secteur des services était, en 2012, supérieur de 4,7 % à celui de 2007. En termes d'emplois, le secteur des services concentrait, en 2019, plus de 80 % des travailleurs britanniques. Le secteur a créé près de 7 millions de postes entre le milieu des années 1990 et 2019, alors que, au cours de la même période, le secteur manufacturier perdait plus du tiers de ses effectifs (ramenés de 4 millions en 1995 à 2,54 millions en 2019). Ces évolutions reflètent les transformations de la société britannique, avec une augmentation continue de la demande en services et en loisirs. Au cours de la période 1998-2019, la croissance du secteur des services a été nettement plus rapide que celle du PIB (2,4 % contre 1,9 %). Le vieillissement démographique de la société britannique a accentué ce phénomène en accélérant la demande en services de santé et en services publics. Enfin, d'un point de vue purement économique, le développement de la City comme place financière internationale, à la suite du « big bang » de 1986, a contribué à accélérer le phénomène d'externalisation des services aux entreprises.

Cette mutation profonde de l'économie britannique peut également s'observer dans la balance commerciale, l'excédent du secteur des services, en augmentation depuis le début des années 1980, atteint, dans les années 2010, 5 points de PIB, ce qui compense en partie un déficit des échanges marchandises qui, lui, s’est creusé à 7 points de PIB.

Le Royaume-Uni reste cependant un grand pays industriel, avec une production équivalente à celle de la France. Son industrie automobile est toujours très importante, même si elle appartient désormais à des firmes étrangères. L’aéronautique, la défense, la construction navale, la fabrication de locomotives et de moteurs, la pharmacie et l’agroalimentaire marquent des points. De nouveaux domaines se développent et paraissent prometteurs : éolien maritime, intelligence artificielle, thérapie cellulaire, start-up…

Les transformations du marché du travail

Jusqu'à la fin des années 1970, il existe au Royaume-Uni un consensus social pour maintenir le chômage à un niveau le plus faible possible. Les mesures des gouvernements successifs visaient à maintenir un taux d'emploi élevé avec une protection accrue des marchés, une forte réglementation et un soutien aux entreprises déficitaires. Les réformes structurelles (déréglementation du marché du travail, lois antisyndicales...) entreprises dès le début des années 1980 ont transformé le marché du travail en favorisant la flexibilité et l'employabilité. Le nombre des chômeurs a alors fortement augmenté.

Le Royaume-Uni a ensuite enregistré des performances impressionnantes en matière de diminution du taux de chômage de 1986 à 1990, puisque celui-ci est passé de 10,5 à 5,5 %, mais plus encore à partir de 1993, quand, après être reparti à la hausse quelques années, il est tombé de 9,7 % en 1993 à 5,1 % en 2001. Au début des années 2000 la situation sur le marché de l'emploi restait satisfaisante avec notamment un taux de chômage autour de 5,5 % entre mi-2005 et 2007. La crise internationale a interrompu cette dynamique, puisque le taux de chômage est reparti à la hausse dès 2008, pour atteindre près de 8 % en 2012, un niveau jamais atteint depuis 1996. La reprise de la croissance, jointe à une stagnation de la productivité du travail, a permis une baisse du taux de chômage jusqu’à 3,8 % en 2019. Le taux d'emploi britannique est nettement plus élevé que celui de la zone euro (en 2019 76,2 % contre 68 %). La récession de 2008-2009 avait été suivie d’une forte hausse du nombre de chômeurs de longue durée : leur part représentait près de 35 % du total des chômeurs au début de 2013, contre 25 % en 2008, elle est redescendue à 25 % en 2019 ; le taux de chômage des jeunes, qui avait atteint près de 20 % est redescendu à 11 % en 2019. Enfin, le nombre de personnes travaillant à temps partiel est de l’ordre de 8,5 millions, soit 25 % des emplois, contre 15 % dans l’UE.

Les réformes entreprises par les gouvernements Thatcher et Major ont introduit de profonds changements dans les modes de gestion du rapport salarial en faisant de l'entreprise l'arbitre de la régulation économique. Le but de l'affaiblissement méthodique des syndicats et des diminutions de la protection apportée par le Code du travail était de décentraliser les décisions en matière d'emplois, afin de favoriser la flexibilité face au cycle économique. Parallèlement, des programmes de gestion active du marché du travail ont été mis en place pour inciter les chômeurs à un retour rapide sur le marché de l'emploi. En 1983, le gouvernement a mis en œuvre un programme de création d'entreprises – Enterprise Allowance Schemes – qui a obtenu d'excellents résultats, puisque pendant les années 1980, le Royaume-Uni a été le pays de l'OCDE où le nombre des travailleurs indépendants a le plus augmenté. Dès 1987, avec le programme Restart, puis dans les années 1990, avec les programmes dits de welfare to work, le gouvernement a mis en place une logique d'intervention dans la phase initiale de chômage pour lutter contre la « culture » de la dépendance aux systèmes d'allocations. Ces mesures ont été prolongées au milieu des années 1990, avec les différents New Dealprograms (« programmes de la nouvelle donne »). L’objectif de ces programmes était d’apporter à des groupes ciblés une aide personnalisée à la recherche d'emploi. Ces stratégies ont été complétées par les mesures dites « To makeworkpay » (« Faire que l'emploi paie »), qui incitent les chômeurs à chercher un travail grâce à une modification des régimes fiscaux et de prestations, qui évite les effets de seuil pour les bas salaires (perte d'allocations liée au retour à l'emploi) ; ce programme a toutefois mis dans des situations difficiles de nombreuses personnes (invalides, séniors...) que les entreprises refusaient d’embaucher. En 2011, le gouvernement Cameron a introduit un nouveau dispositif unique, le Work Programme, pour rationaliser l’ensemble des mesures de retour à l’emploi et lutter contre le chômage de longue durée. Le nombre de personnes en emploi est ainsi de près de 32,7 millions en 2019 (dont 25 millions à temps plein), contre 26 millions en 1990. Cette croissance a été alimentée par la forte hausse des effectifs du secteur privé (environ 28 millions en 2019), mais également par l'augmentation des emplois du secteur public entre 2000 et 2008. Les années 2011-2014 ont cependant été marquées par un retournement de cette dynamique dans le secteur public, qui a perdu plus de 600 000 postes. Par rapport aux épisodes récessifs de 1973-1974 et 1991-1992, la flexibilisation du marché du travail aura cependant permis d’éviter, entre 2008 et 2010, que l'emploi ne soit trop touché.

Une lutte tenace contre l'inflation

Depuis la fin des années 1960, le Royaume-Uni se trouvait confronté à une forte inflation, supérieure de moitié à celle qu'enregistraient ses principaux partenaires commerciaux. L'accélération de l’inflation dans les années 1970 (passage d'une moyenne annuelle de 3,5 % dans les années 1960, à 12,6 % dans la décennie suivante) était en grande partie provoquée par les rigidités de l'appareil productif et l’augmentation des salaires. L'enchaînement macroéconomique – dépréciation de la livre (livre sterling, £) et augmentation du prix des importations – dans une situation de croissance soutenue de la production, engendrait des tensions inflationnistes. Dans les années 1980, le gouvernement de Margaret Thatcher espérait que ses réformes structurelles et l'augmentation de la productivité entraîneraient une décrue de l'inflation. Entre 1980 et 1984, cette réduction a été très rapide, dans une situation de récession marquée, puis le taux d'inflation est resté aux alentours de 5 % jusqu’en 1988. Le processus de désinflation s’est au final révélé beaucoup plus lent que dans les autres pays de l'OCDE. Dans un contexte d'exigences salariales fortes (une progression annuelle moyenne des salaires nominaux de près de 8 % au cours de la décennie), les premiers signes de ralentissement enregistrés en 1988 ont contribué à relancer la dérive inflationniste jusqu’à 7,5 % en 1990-1991. En outre, la politique monétaire des années 1980 était fondée sur la maîtrise des agrégats monétaires (ensemble des liquidités et des actifs financiers facilement convertibles en liquidités). Or la libéralisation des marchés financiers avait rendu difficile l'observation des mouvements monétaires, et donc la mise en œuvre d'une politique anti-inflationniste cohérente.

C’est en septembre 1992, sous le gouvernement de John Major, que la politique anti-inflationniste britannique a connu un véritable tournant, quand la livre a été contrainte par une crise de change de sortir du système monétaire européen (qu’elle avait rejoint deux ans auparavant). Le gouvernement s'est alors engagé à mettre en place une politique anti-inflationniste avec un objectif explicite d'inflation à moyen terme, mesurée par l'indice des prix de détail hors paiements d'intérêts sur les prêts hypothécaires (RPXP). Cet objectif, de 1 à 4 % jusqu'à la fin du gouvernement de John Major, était complété par un objectif à long terme de 2 % par an. Les autorités britanniques ont fixé un éventail d'indicateurs économiques susceptibles de mesurer les risques inflationnistes et ont engagé une réforme visant à rendre plus transparentes les décisions de la Banque d'Angleterre. Création de groupes d'experts indépendants, rapport public des réunions et évaluation des progrès accomplis dans la lutte contre l'inflation ont ainsi complété ses objectifs quantitatifs. Cette politique a permis de réduire fortement le taux d'inflation et de le rapprocher de ceux des autres pays européens : de 1992 à 1996, le RPXP affichait un taux de croissance annuel moyen de 2,8 %. La législature de 1992-1997 a par ailleurs bénéficié de conditions macroéconomiques favorables et d'une amélioration sensible de la productivité du travail. Les différentes mesures mises en place pour augmenter la concurrence sur le marché des biens (privatisations, déréglementations, externalisation) ont limité les tensions inflationnistes. De 1991 à 1995, la modération salariale a par ailleurs été sensible. Exception faite de l’année 1998, où l’économie britannique a connu quelques risques de surchauffe et des tensions sur le marché du travail ayant favorisé un accroissement des salaires réels, le Royaume-Uni a ensuite connu une inflation particulièrement faible par rapport aux autres pays européens. Mesurée par l'indice des prix à la consommation harmonisé (IPCH) en moyenne annuelle, l'inflation au Royaume-Uni a convergé vers la moyenne européenne pour se situer, dès 1999, au niveau des taux observés dans les pays de la zone euro, à environ 1,3 %. Quelques tensions ont marqué 2006 et 2008, ainsi que l'année 2010, l’inflation repassant au-dessus de l’objectif de la politique monétaire, à plus de 3,2 % par an. En 2011, la hausse de la TVA (passée de 17,5 % à 20 %) et celle des prix du gaz, de l’électricité et des transports ont provoqué une nouvelle accélération de l’inflation (+ 4,5 % en moyenne annuelle), mais les prix se sont de nouveaux assagis en 2012 (2,8 % d’inflation). Globalement, en matière d'inflation, le bilan britannique est très proche de celui de la zone euro. De 2003 à 2012, le taux d'inflation a ainsi atteint, en moyenne, 2,6 %, contre plus de 4 % durant les années 1990. Il est ensuite descendu jusqu’à 0 % en 2015, dans un contexte mondial déflationniste.