BUREAUCRATIE

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Le mot « bureaucratie » est un des termes clefs du vocabulaire des sciences sociales contemporaines. Autour du problème (ou des problèmes) de la bureaucratie se poursuit depuis près d'un siècle un débat des plus animés. Mais le terme lui-même – et c'est peut-être ce qui a fait sa fortune – n'a pas reçu à ce jour une définition scientifique précise.

L'usage ancien, qui est encore consacré par les dictionnaires, correspond à une définition de science politique : la bureaucratie, c'est le gouvernement par les « bureaux », c'est-à-dire par un appareil d'État constitué de fonctionnaires nommés et non pas élus, organisés hiérarchiquement et dépendant d'une autorité souveraine. Le pouvoir bureaucratique, dans ce sens, implique le règne de l'ordre et de la loi, mais, en même temps, un gouvernement sans la participation des citoyens. Le problème posé par la bureaucratie ainsi comprise est celui d'un choix politique, celui de l'adhésion à un certain mode d'exercice de l'autorité publique, ou du refus de celui-ci.

À côté de cet usage traditionnel relativement précis, un autre, beaucoup plus large et au fond très différent, s'est graduellement imposé. Pour ceux qui l'adoptent, le concept clef est celui de la bureaucratisation, entendue comme rationalisation de toutes les activités collectives ; elle se traduit, notamment, par la concentration des unités de production et, en général, de toutes les organisations, et le développement inéluctable de formes d'organisation des tâches et des fonctions caractérisées par l'impersonnalité, la hiérarchie et le contrôle. La bureaucratie est alors conçue comme un type nouveau et plus efficace d'organisation qui tend à s'imposer partout. Le vrai problème n'est plus celui du choix politique (élection ou nomination), mais celui qui est soulevé par l'existence des contraintes techniques auxquelles l'homme doit se soumettre dans toutes les organisations bureaucratiques, qu'elles soient politiques, industrielles, commerciales ou sociales.

Ces deux acceptions du concept sont facilement confondues. La confusion s'accroît par l'intervention d'une troisième signification : celle du langage populaire. Quel que soit le contexte, le mot évoque toujours en effet la lenteur, la lourdeur, la routine, la complication des procédures, l'inadaptation des organisations ou des institutions aux besoins qu'elles devraient satisfaire et les frustrations qu'éprouvent, de ce fait, leurs membres, leurs clients ou leurs assujettis. La charge émotionnelle contenue dans l'acception vulgaire du terme n'a jamais pu être éliminée du débat intellectuel, qui en reste profondément affecté. Aussi une définition vraiment neutre de la bureaucratie n'a-t-elle encore pu s'imposer. On ne peut pas parler de la croissance des bureaucraties comme d'une forme particulière d'institutions : on l'entend, toujours émotionnellement, comme la croissance d'un mal.

De la rencontre et de la confusion de ces trois significations est sorti un des grands cauchemars du monde moderne. Si l'on admet en effet que la montée des formes bureaucratiques est inéluctable, qu'elles déterminent le développement d'un mode de gouvernement non démocratique, qu'elles entraînent un nombre de plus en plus grand d'expériences déshumanisantes comme celles contre lesquelles le public s'insurge instinctivement dans sa critique des bureaucrates, on ne peut que prophétiser la fin de l'actuelle civilisation ou l'avènement d'une crise salvatrice.

Aucun des liens de causalité impliqués dans cet enchaînement trop rigoureux ne peut toutefois être démontré ; et l'apport des sciences sociales modernes aura consisté essentiellement à débrouiller la trop sommaire logique qu'a entretenue cette confusion, et à commencer de répondre à partir de meilleures connaissances empiriques aux questions très distinctes que le grand débat soulève : la concentration des activités de production et d'administration dans de grandes organisations est-elle inéluctable ? S'incarne-t-elle dans un seul modèle « bureaucratique », ou plusieurs modèles différents sont-ils possibles ? Le modèle bureaucratique est-il vraiment le plus efficace ? Y a-t-il un lien entre ces formes « bureaucratiques » et la « bureaucratie » que dénonce le citoyen de base ? Y a-t-il un lien – et lequel – entre la concentration des organisations et l'évolution du mode d'autorité politique ? Quelle est la liberté de l'homme dans le choix des diverses formes d'organisation possibles ? Comment peut-on envisager l'évolution de ce point de vue ?

Trois grands courants intellectuels se sont successivement affirmés autour de ces interrogations.

Le premier est celui des années 1900-1920. Max Weber en a été l'inspirateur et en a présenté l'expression la plus achevée. À partir d'une théorie sociologique proche de la philosophie de l'histoire et s'appuyant sur une conception parfaitement rationaliste des rapports humains, il nous a donné la première analyse pertinente de l'évolution des formes d'organisation.

Une deuxième vague, intellectuelle, d'orientation plus empiriste, s'est développée aux États-Unis à partir des années trente et en Europe à partir des années quarante. Observant directement le vécu, elle a mis en évidence l'écart considérable entre la théorie et la réalité. Cette analyse des dysfonctions des modèles bureaucratiques a permis de clarifier les frustrations dont témoigne l'usage populaire du mot « bureaucratie ».

Depuis les années cinquante, un troisième courant a pris de l'ampleur, qui, soulignant que la réalité n'obéit pas au modèle théorique, s'efforce en outre de comprendre le « système » créé par l'interaction entre des dirigeants cherchant à imposer leur schéma théorique et des dirigés qui le transforment en s'y soumettant. Cette analyse néo-rationaliste permet de replacer les formes bureaucratiques dans un contexte beaucoup plus large et apporte une lumière nouvelle à la fois sur le fonctionnement des organisations et sur leur évolution.

Un tournant plus radical se dessine depuis la fin des années soixante-dix. On découvre que le modèle de société industrielle auquel était associé le succès de l'organisation bureaucratique est en train de s'effacer devant la montée d'un modèle postindustriel dont la logique dominante ne peut plus être la rationalisation. Non seulement on reconnaît l'inefficacité partielle de l'organisation bureaucratique, mais il apparaît désormais indispensable et possible de concevoir des organisations non bureaucratiques qui soient efficaces et rentables. Désormais, pour un nombre croissant d'activités [...]

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Écrit par :

  • : directeur de recherche au C.N.R.S., président fondateur du Centre de sociologie des organisations

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Pour citer l’article

Michel CROZIER, « BUREAUCRATIE », Encyclopædia Universalis [en ligne], consulté le 01 décembre 2021. URL : https://www.universalis.fr/encyclopedie/bureaucratie/