ANCIEN RÉGIME

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Progrès de l'efficacité administrative

Le personnel

Tout comme son administration, cette monarchie cependant a ses limites. Plus encore qu'aux lois dites « fondamentales » de l'État, clamées, sans trop de précisions, comme revendication majeure des parlements, elle se heurte à ces humbles réalités géographiques que nous venons d'évoquer. Aussi la France d'Ancien Régime a-t-elle une administration centrale de fonctionnaires et de commis. Mais elle ne « descend » pas au-dessous de l'intendant (ou, du moins, de ses bureaux ou du subdélégué général). Elle ne peut donc pas « embrayer » directement sur les réalités locales. Les intendants en ont, très tôt, ressenti les inconvénients. L'institution de l'intendance a donc tout naturellement sécrété celle des subdélégués. Fort mal vus par Colbert (ce qui indique bien les limites, assez étroites, à l'intérieur desquelles ce grand travailleur avait l'habitude de se mouvoir), ils se sont cependant rapidement multipliés. Après un court essai pour les transformer en officiers détenteurs de leurs charges (fin du règne de Louis XIV), on en est venu à la solution définitive du xviiie siècle : les subdélégués sont choisis parmi les notabilités locales les plus respectées, et exercent leur activité administrative bénévolement, en dehors de leur métier personnel, s'ils en ont un. Tout au plus leur accorde-t-on, très parcimonieusement, quelques gratifications et, pour les plus en vue, de temps à autre, une lettre de noblesse « de mérite ». Mais ce ne sont pas des fonctionnaires. Ainsi, le préfet napoléonien dérive de l'intendant, mais ses pouvoirs sont réduits et ses attributions géographiques restreintes, alors que le subdélégué se mue en fonctionnaire ; la circonscription du sous-préfet ressemble – en plus grand cette fois – à celle du subdélégué.

Du moins le circuit administratif pouvait-il désormais jouer avec les subdélégués. L'enquête administrative type du xviiie siècle part d'ordinaire des bureaux versaillais, en général sur les instances d'un premier commis, en direction des intendants intéressés. Ceux-ci en informent leurs subdélégués, qui décrivent les situations locales ou personnelles. Cette information de base est très rarement le fait de tous les subdélégués. Très vite, en fonction des compétences, l'intendant s'appuie sur un nombre déterminé de subdélégués types, répartis géographiquement aussi bien que possible. En Bretagne par exemple, sur quelque soixante subdélégations (leur nombre n'a pas été constant), les circonscriptions témoins oscillent autour d'une quinzaine.

L'enquête concentrée au chef-lieu de l'intendance, les bureaux locaux dirigés par le subdélégué général (lorsqu'il existe) opèrent la synthèse, qu'ils envoient de préférence au Contrôle général (sauf dans les cas d'enquêtes très spécialisées, médicales par exemple). Aux premiers commis d'en faire le bilan national.

Les considérants qui précèdent les textes législatifs n'ont pas la réputation d'être des sources historiques de premier choix. C'est bien dommage. Car il suffit d'une comparaison, même sommaire, avec les rapports des subdélégués ou des intendants pour s'apercevoir qu'ils ne sont, très souvent, autre chose qu'un amalgame, plus ou moins habile et cohérent, de ces textes. Cela est particulièrement frappant pour tous les domaines spécialisés. Cette pratique corrige singulièrement la portée « absolutiste » des règnes de Louis XIV et de Louis XV, pour ne point parler de celui de Louis XVI.

L'application des textes

Or ces textes législatifs sont plus ou moins bien observés et appliqués. Leur degré d'exécution varie souvent d'une manière inversement proportionnelle à la distance-temps qui sépare le lieu de Paris. Sans doute les grandes décisions politiques et, en particulier, les questions de personnes sont-elles, en règle générale, résolues à la satisfaction du prince et de ses conseils. Mais, dès que l'on entre dans le domaine des mesures générales, la désobéissance ou, plus simplement, l'ignorance pure et simple de la législation royale est, sinon la règle, du moins très fréquente : ce qui, peut-être, donne son vrai sens à l'expression de « monarchie absolue », sa signification profonde au nécessaire arbitraire royal des lettres de cachet. Il est indispensable que la royauté puisse agir en dernier ressort. Elle le fait, à la vérité, assez rarement. C'est un procédé de gouvernement nécessaire, dont il convient d'user modérément. La lettre de « grand » cachet est, en fait, une mesure de désespoir, destinée à [...]

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Entrée solennelle de Louis XIV et de la reine Marie-Thérèse à Arras, A. F. van der Meulen

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Le cardinal Mazarin

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  • : professeur à la faculté des lettres et sciences humaines de Rennes

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Pour citer l’article

Jean MEYER, « ANCIEN RÉGIME », Encyclopædia Universalis [en ligne], consulté le 25 janvier 2022. URL : https://www.universalis.fr/encyclopedie/ancien-regime/