SUFFRAGE UNIVERSEL

Le suffrage universel consiste en la reconnaissance du droit de vote à l'ensemble des citoyens d'une nation, sans distinction de condition sociale, d'origine, de race ou de sexe. Le suffrage universel est donc historiquement associé à la notion de démocratie pluraliste, fondée sur le principe de la libre désignation des gouvernants par le peuple souverain. Le suffrage est dans ces conditions non seulement universel, mais aussi égal, secret et sincère. Il n'a de véritable sens que dans un système de réelle concurrence électorale, où plusieurs candidats et/ou partis distincts, avec des programmes alternatifs, sont proposés au choix des citoyens. Il est cependant utile de préciser que le suffrage universel peut aussi malheureusement servir à cautionner des « élections sans choix », selon l'expression de Guy Hermet, ce qui est le cas dans les systèmes de parti unique ou de multipartisme apparent propre aux États totalitaires ou autoritaires. Ces consultations électorales prétendent légitimer le système vis-à-vis de l'extérieur par une vague caution démocratique, et, à l'intérieur, mobiliser des masses qu'on veut dociles pour ratifier les choix du pouvoir.

1.   Du principe d'universalité à son application

En démocratie, le vote est devenu un droit librement exercé mais reste formellement un « devoir » : pour lutter contre l'abstentionnisme, le vote est parfois obligatoire (en Belgique depuis 1893, en Australie depuis 1924 jusqu'à récemment, exemples suivis par le Luxembourg, le Danemark, la Grèce, la Turquie, le Brésil et par quelques cantons suisses). Si le manquement est assorti de sanctions administratives et pécuniaires, comme c'est le cas en Belgique, les électeurs hésitent alors à « aller à la pêche ». Les abstentionnistes – volontaires ou mal intégrés socialement – oublient ou ignorent que le droit de suffrage a été conquis de haute lutte. Les nombreuses discriminations réservant le droit de vote à une minorité ont pour l'essentiel disparu entre la fin du xix^e siècle et le milieu du xx^e siècle.

La principale expression de cette exclusion du plus grand nombre de la vie politique a été le suffrage censitaire, qui, au xix^e siècle, n'autorisait à voter que les personnes payant un certain montant de contribution directe, appelé cens électoral. C'est ainsi que la Grande-Bretagne, à la veille du Reform Act de 1832 qui élargit une première fois le cens, comptait 800 000 électeurs pour une population de 30 millions d'habitants. Mais une autre forme de cens, plus subtile, n'a disparu que récemment. Il s'agit du suffrage capacitaire, qui reposait sur une sélection en apparence scolaire (savoir lire et écrire). Ainsi, dans la plupart des États du sud des États-Unis, jusqu'en 1964, les Noirs devaient prouver l'ancienneté de leur appartenance à la nation américaine et aussi pouvoir commenter la Constitution de 1787. En Italie, les analphabètes âgés de plus de trente ans ne votent que depuis 1912. Enfin, indépendamment des principes de droit auxquels s'attachent les juristes, certains sociologues dans la mouvance de Pierre Bourdieu s'inquiètent aujourd'hui d'un « cens caché », leurs études des pratiques sociales mettant en évidence la faible participation électorale des classes les plus démunies.

Quant aux femmes, au nom du « droit naturel » des théologiens et des philosophes ou encore de la « division naturelle du travail » des marxistes, elles ont été longtemps privées de tout droit sur le plan politique, cette exclusion n'étant d'ailleurs que le pendant de leur incapacité sur le plan civil (l'égalité civile n'a été acquise en France qu'avec la réforme des régimes matrimoniaux en 1965). Les conservateurs désireux de garder leurs épouses à la maison et les progressistes inquiets de l'influence supposée de l'Église sur les femmes se sont ainsi longtemps accordés pour bloquer toute évolution. Si bien que le droit de vote n'a été reconnu aux femmes que bien après l'instauration du suffrage universel : en 1945 pour la France et l'Italie, en 1948 pour la Belgique et la Roumanie, dates tardives au regard des pays anglo-saxons et scandinaves, pionniers de ce mouvement. On sait pourtant aujourd'hui que le sexe n'a pas d'effet en soi sur le vote dès lors que les femmes sont insérées dans la vie professionnelle, et que leur suffrage se répartit globalement comme celui des hommes, à l'exception d'une réticence persistante pour les partis extrémistes. Enfin, les femmes font leur chemin en politique, même si elles restent très sous-représentées, en particulier dans l'Europe du Sud. En France comme au Portugal, il aura ainsi fallu une révision constitutionnelle pour imposer le principe de la parité et permettre une représentation minimale des femmes dans les Assemblées.

À cette liste des exclus, il faut ajouter les domestiques, suspects, depuis la Révolution française, de n'être que la voix du « châtelain ». Électeurs depuis 1848, ils ne sont éligibles en France, aux municipales, que depuis 1930. Quant aux militaires, longtemps suspectés de penchants autoritaires (bonapartisme), ils n'ont obtenu le droit de vote qu'en 1945. Depuis la loi du 27 juin 1990, les personnes hospitalisées sans leur consentement pour des troubles mentaux se sont vu reconnaître expressément leurs droits et libertés, dont le droit de vote. Enfin, pour les personnes déclarées en faillite, le droit de vote ne leur est plus automatiquement retiré depuis une loi de 1994.

Naguère considérés comme placés sous la tutelle du pater familias, les jeunes ont longtemps été exclus du droit de vote. Aujourd'hui, dans la plupart des démocraties occidentales depuis les années 1970, ils peuvent voter dès l'âge de dix-huit ans. Mais, souvent faute d'intégration sociale ou d'intérêt pour la vie politique, ils n'exercent pas toujours ce droit et constituent une catégorie fortement abstentionniste. La question est moins alors d'abaisser l'âge du droit de vote que de les inciter à faire leur devoir électoral.

Reste le débat épineux du droit de vote des étrangers, alors que l'exercice de ce droit est traditionnellement lié à la nationalité. La construction européenne a relancé le débat, avec en toile de fond une citoyenneté commune. Depuis le traité de Maastricht de 1992, le droit de vote aux élections européennes et municipales est accordé, sous certaines conditions de durée de résidence, aux citoyens d'un autre État membre d'un pays de l'Union européenne. Faut-il aller plus loin et l'accorder, au moins pour les élections locales, aux étrangers résidents non ressortissants d'un État de l'Union ? L'enjeu de la question est sans doute plus réduit en France, où le système d'acquisition de la nationalité par naturalisation, qui consacre l'intégration du nouveau citoyen, est le plus libéral d'Europe puisqu'il repose très largement sur le droit du sol. En effet, si, depuis les années 1980, les étrangers résidant dans les pays scandinaves et aux Pays-Bas peuvent voter aux municipales, c'est aussi en compensation d'un système d'acquisition de la nationalité beaucoup plus restrictif. En Espagne et au Portugal, le droit de vote des étrangers est assorti d'un accord de réciprocité avec les pays d'origine, généralement d'anciennes colonies. L'idée fait cependant son chemin en Allemagne, qui vient aussi de renoncer au principe du droit du sang pour l'octroi de la nationalité, tandis que la Grèce, l'Autriche ou le Luxembourg s'y refusent encore.

2.   Secret, sincérité et égalité des suffrages

La maxime de Bailly, maire de Paris en 1789, selon laquelle « la publicité est la sauvegarde du peuple » révèle bien le goût pour les grands principes de la période révolutionnaire, mais en aucun cas son souci des conditions pratiques de la liberté du suffrage. La philosophie politique élitiste des Lumières avait clairement signalé l'enjeu de cette question. Montesquieu écrivait dans L'Esprit des lois II, 2 : « Lorsque le peuple donne ses suffrages, ils doivent être publics ; et ceci doit être regardé comme une loi fondamentale de la démocratie. Il faut que le petit peuple soit éclairé par les principaux, et contenu par la gravité de certains personnages. » Un siècle plus tard, Tocqueville relate dans ses Souvenirs comment il emmène « ses » paysans en cortège aux urnes lors de la première élection du Parlement au suffrage universel en 1848, et se félicite qu'ils aient presque tous voté pour lui.

•  Le secret du vote

Pour garantir l'indépendance de l'électeur contre toute intimidation, manipulation ou corruption, l'idée de rendre le vote secret va donc faire lentement son chemin au cours du xix^e siècle. L'affirmation de ce principe consacre dans les démocraties occidentales une conception individualiste de l'acte électoral : chaque électeur est formellement libéré, dans le secret de l'isoloir, de toute allégeance sociale. Le secret du vote implique matériellement le bulletin anonyme, son enveloppe opaque, l'urne électorale réglementaire, enfin ce confessionnal laïque qu'est l'isoloir. Ces procédures techniques, de plus en plus strictement réglementées, se mettent en place à partir de la seconde moitié du xix^e siècle. C'est ainsi que la France adopte finalement l'isoloir par une loi de 1913, après trente ans de débats récurrents.

•  La sincérité du vote

Le suffrage universel visant à exprimer fidèlement les choix libres et secrets arrêtés par les électeurs lors du scrutin, toute manœuvre pour fausser ses résultats ruine la sincérité du vote et entraîne son annulation. La fraude électorale, du bourrage d'urnes au détournement de cartes d'électeur en passant par le truquage des listes (les « faux électeurs »), a tendance à diminuer dans les démocraties occidentales, sans jamais disparaître. Les tentations restent fortes dès lors que le résultat risque d'être serré ou qu'on souhaite une élection triomphale. Pour toutes ces raisons, les procédures du scrutin sont de nos jours placées sous un strict contrôle. En cas de contestation, le juge électoral, qu'il s'agisse de l'Assemblée comme en Belgique, en Italie ou aux Pays-Bas, du juge constitutionnel (ou administratif pour les élections locales et régionales) comme en France ou du juge ordinaire comme en Grande-Bretagne, doit vérifier scrupuleusement la sincérité du suffrage, la solution du contrôle judiciaire garantissant certainement la plus grande impartialité.

•  L'égalité des suffrages

« Un homme égale une voix ». La démocratie ne serait qu'un leurre si l'universalité du suffrage n'avait pas comme corollaire l'égalité des voix. Aujourd'hui, le suffrage inégalitaire n'existe plus dans aucun système électoral d'État démocratique. Le vote multiple, permettant par exemple au diplômé d'Oxford de voter dans sa circonscription et au bureau de vote de l'Université, a disparu au milieu du xix^e siècle. Quant au vote familial, qui entend donner plusieurs voix à l'électeur père de famille pour représenter ses enfants et son épouse (comme en Belgique avec le système du « vote plural » adopté en 1893), il procède d'une interprétation biaisée de l'universalité propre à l'idéologie nataliste.

Le principe d'égalité des voix peut aussi être indirectement compromis par l'effet de distorsions territoriales, qui déséquilibrent quantitativement voire qualitativement le corps électoral d'une circonscription à une autre. Ces différenciations peuvent être jugées légitimes dès lors qu'elle visent à représenter, le plus souvent au travers d'une seconde Chambre, les États au sein d'une fédération ou les subdivisions territoriales dans un État unitaire. Elles deviennent intolérables lorsqu'elles perdent toute espèce de corrélation démographique – c'est l'exemple des « bourgs pourris » de Grande-Bretagne, vidés de leurs habitants depuis le xvi^e siècle mais riches en députés jusqu'au beau milieu du xix^e siècle –, ou lorsqu'elles trahissent une volonté manifeste de « charcutage ». Le gouverneur du Massachusetts, Gerry Mander, s'en était fait en 1812 une spécialité, jusqu'à attacher son nom à cette technique de trucage, le gerrymandering. À partir du milieu du xx^e siècle, sous le contrôle du législateur (Grande-Bretagne) ou du juge constitutionnel (États-Unis, France, Allemagne), les découpages sont désormais plus équilibrés.

Dans le même souci de parfaire l'égalité, le plafonnement des dépenses électorales et la réglementation des ressources privées visent, au moins dans les démocraties de l'Europe de l'Ouest, à limiter la sélection des candidats par l'argent. Et le financement public des campagnes électorales et des partis politiques dans les grandes démocraties a corrigé les principales inégalités au point, en Europe, de faire de l'État le principal pourvoyeur de fonds des candidats et surtout des partis qui les soutiennent.

3.   La querelle du mode de scrutin

Mais la principale inégalité tient aux effets mécaniques des différents modes de scrutin assurant la transformation des voix en sièges. En effet, outre la distinction entre le scrutin uninominal (un seul candidat étant à choisir) ou de liste (l'électeur vote pour plusieurs candidats à la fois), une querelle quasi théologique oppose les tenants du scrutin majoritaire à ceux de la représentation proportionnelle. Le scrutin majoritaire est généralement uninominal. Il peut être à un tour : le candidat qui a obtenu le plus de voix est alors élu, même s'il représente une minorité de votants, comme en Grande-Bretagne ; ou à deux tours : le candidat doit recueillir la majorité absolue des suffrages exprimés au premier tour ou la majorité relative au second, comme en France.

Apparue à la fin du xix^e siècle, la représentation proportionnelle est devenue dominante aujourd'hui en Europe et a consacré l'essor des partis modernes et de la démocratie parlementaire. Elle est apparemment simple, puisqu'elle se résume dans son principe à répartir les sièges en proportion des voix obtenues. On calcule le quotient électoral (soit la division du nombre total de suffrages exprimés par le nombre de sièges à pourvoir) : autant de fois on le retrouve dans le chiffre des suffrages de chaque liste, autant de fois celle-ci aura d'élus. Mais il y a les restes... Leur répartition s'effectue uniquement à l'intérieur de la circonscription (le département par exemple). Deux méthodes sont principalement utilisées. L'une consiste à accorder les sièges restants aux listes qui ont le plus fort reste, ce qui favorise les petits partis. L'autre, dite à la plus forte moyenne, consiste, pour chacune des listes, à ajouter fictivement un siège à ceux qu'elle a déjà obtenus grâce au quotient, puis à diviser le nombre de voix de la liste par le nombre de sièges obtenus : la liste qui obtient la plus forte moyenne obtient le siège restant, l'opération étant renouvelée jusqu'à épuisement des sièges à pourvoir. Cette seconde méthode de calcul favorise les grands partis.

Tandis que le scrutin majoritaire à un tour amplifie considérablement le succès du parti vainqueur ou celle des partis alliés s'il est à deux tours, la représentation proportionnelle reproduit plus fidèlement la diversité politique du corps électoral, surtout avec une répartition au plus fort reste. Mais, pour peu que le nombre de sièges distribués dans chaque circonscription soit faible – dix partis peuvent-ils se partager deux sièges ? – ou que le seuil minimal pour que les listes soient admises au partage soit élevé, la représentation ne sera plus très proportionnelle.

Le débat se déplace alors sur les effets politiques de chacun des modes de scrutin. Si le scrutin majoritaire limite la fragmentation partisane en favorisant l'essor de majorités cohérentes, la représentation proportionnelle ne produit pas toujours un multipartisme anarchique et source d'instabilité, comme le soutiennent ses détracteurs. Plus sûrement, et contrairement au scrutin majoritaire, elle favorise un jeu politicien déroutant pour les citoyens : les alliances gouvernementales se nouent après les élections, et parfois à l'encontre des attentes des électeurs, comme on l'a vu en France sous la IV^e République.

4.   Suffrage universel et mandat politique

Dans les régimes démocratiques contemporains, le peuple souverain élit directement ses représentants ou, ce qui est plus rare, indirectement (par exemple le Sénat en France et la présidence de la fédération aux États-Unis). Conquête intéressant tout d'abord les Parlements européens au xix^e siècle, le suffrage universel a finalement trouvé à s'appliquer, malgré les expériences cuisantes de la II^e République (1848) ou de la Constitution de Weimar (1919), à l'élection des chefs d'État. La France, en ce qui la concerne, inaugure ce mouvement en 1962. Elle a fait depuis lors des émules, en particulier dans plusieurs des nouvelles démocraties de l'ancien bloc communiste (Russie, Bulgarie, Roumanie ou Pologne).

•  Deux conceptions de la souveraineté

Il n'en demeure pas moins que les élus, malgré l'avènement du suffrage universel, ont un mandat qui reste encore de nos jours étrangement « représentatif ». En vertu de la théorie élaborée par Sieyès, la souveraineté n'appartient pas au peuple mais à la nation, personne morale distincte des individus qui la composent. C'est le sens de l'article 3 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen : « Le principe de toute souveraineté réside essentiellement dans la nation. Nul corps, nul individu ne peut exercer d'autorité qui n'en émane expressément ». Ne pouvant s'exprimer elle-même, la nation parle par la bouche de ses représentants élus ou simplement désignés. Le vote n'est pas un droit reconnu à tous les citoyens mais une fonction réservée aux plus « éclairés » d'entre eux : la théorie de la souveraineté nationale s'accommode de la sorte très bien du suffrage censitaire (électorat-fonction). Ainsi, le représentant est donc celui de la nation et non celui des électeurs dont il ne reçoit aucun mandat impératif et qui ne peuvent le révoquer. Favorisant la liberté parlementaire, cette théorie permet de légitimer aussi des formes de représentation non élective comme celle du roi ou des juges.

Inspirée de la démocratie athénienne et systématisée par Rousseau, la théorie de la souveraineté populaire fait au contraire de chaque citoyen le détenteur d'une parcelle de souveraineté inaliénable. Le vote est donc un droit pour tous de légiférer (électorat-droit), ce qui implique nécessairement un régime de démocratie directe fondé sur le suffrage universel. Toute idée de représentation est donc exclue. En pratique, le peuple ne peut toujours s'assembler (si ce n'est dans quelques cantons suisses). Dès lors, il doit disposer de mandataires qui exécutent sa volonté : leur mandat est impératif et révocable. Seule difficulté dans ce schéma : les décisions étant prises à la majorité, unique mode d'expression de la volonté générale qui fait la loi pour tous, les opinions minoritaires sont, d'après Rousseau, réputées erronées.

La logique démocratique en Europe a très largement battu en brèche le principe du mandat représentatif. L'universalisation du suffrage a en effet déterminé l'essor des partis politiques, transformateurs des attentes sociales en solutions politiques avec programmes à l'appui. Ce sont eux qui sélectionnent les futurs « représentants de la nation », lesquels dépendent à la fois de « leurs électeurs » et de leur parti pour être réélus. Sur le plan juridique, la reconnaissance dans la plupart des Constitutions d'Europe du rôle des partis politiques dans l'expression du suffrage a un peu plus ébranlé la fiction représentative. Au fond, le Vieux Continent a plus ou moins suivi l'exemple des États-Unis, où, derrière la fiction du mandat représentatif, l'idée qui prévaut est celle d'une relation de confiance entre les électeurs et les élus : « Trust me ! ». L'envers de ce progrès est la professionnalisation de la politique, devenue très largement un métier dès lors que les mandats peuvent généralement être reconduits indéfiniment (contrairement à la Suisse pour les députés ou aux États-Unis pour le président ou les maires). En outre, la France se singularise très largement en Europe par le phénomène du cumul des mandats, même limité aujourd'hui par la loi du 5 avril 2000. Cette professionnalisation n'est pas sans effet pervers en démocratie : fermeture du personnel politique sur lui-même, cooptation voire, pour les esprits plus sévères, « confiscation de la souveraineté par les représentants », selon l'expression d'André Tardieu (1876-1945), et « parlementarisme absolu » selon celle de René Carré de Malberg (1861-1935), deux des plus farouches contempteurs du régime parlementaire dans les années 1930. Mais cette critique, dont on trouve encore l'écho après guerre dans la dénonciation du « régime des partis » par le général de Gaulle, s'affaiblit dès lors que le peuple peut participer directement à la confection de la loi.

•  Démocraties semi-directes

La démocratie représentative ne l'est plus qu'à moitié à partir du moment où sont introduites des techniques de démocratie directe comme le référendum. On parle alors de démocratie semi-représentative ou semi-directe. C'est le cas de la Constitution française de 1958, dont l'article 3 énonce : « La souveraineté nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants et par la voie du référendum ». La formule de compromis traduit bien la situation contemporaine, où chaque régime combine avec plus ou moins de bonheur les deux systèmes.

Les techniques d'intervention du peuple sont variées. La révocation populaire des élus (recall) ne fonctionne, et seulement en théorie, qu'aux États-Unis, dans quinze États de l'Ouest. Le veto législatif permettant au peuple de s'opposer par voie de référendum à une loi votée par le corps législatif est pratiqué au niveau fédéral en Suisse, aux États-Unis dans une vingtaine d'États et en Italie au niveau national. Dans tous les cas, le déclenchement du référendum nécessite une pétition signée par un nombre significatif d'électeurs. En Italie, les questions sont filtrées par la Cour constitutionnelle. Au contraire de ce procédé simple et assez efficace, l'initiative législative populaire apparaît difficile à mettre en œuvre : une minorité de citoyens rédige un projet de loi qui sera soumis à référendum. L'initiative est directe si le texte est soumis à la seule décision du peuple et fonctionne dans treize États américains, faisant ainsi la joie des lobbies. Elle est indirecte si le texte adopté est soumis ensuite au vote du Parlement (aux États-Unis dans cinq États, en Italie, au moins formellement, et en Suisse, mais uniquement en matière constitutionnelle). Il reste que le référendum d'initiative populaire est plutôt l'exception que la règle. L'initiative du déclenchement de ce type de consultation appartient le plus souvent à l'exécutif, que ce soit en droit, comme en France sous la V^e République, ou en fait, dès lors que, derrière l'initiative de l'Assemblée, se cache celle de la majorité gouvernementale : en Grande-Bretagne, « mère des Parlements », le référendum a permis de faire trancher par le peuple des questions divisant le parti au pouvoir (pour l'entrée dans le Marché commun en 1972 ou le statut de l'Écosse en 1997). Formellement, le résultat du référendum n'engage pas en droit le Parlement mais, en pratique, il lui est difficile de ne pas suivre l'avis rendu par le peuple, comme on l'a vu en Suède ou en Norvège à propos de l'adhésion à l'Union européenne. En Irlande, en Grèce, au Portugal et au Danemark, il existe même un référendum législatif, à l'initiative d'une minorité de députés au sein de l'Assemblée, afin d'empêcher l'entrée en vigueur d'une loi.

Globalement, les référendums visant à faire approuver une révision de la Constitution sont les plus répandus. Par ailleurs, la procédure référendaire de ratification des traités internationaux a trouvé, dans les années 1970 et 1990, une nouvelle jeunesse, grâce à l'accélération de la construction européenne. Notons enfin que la validité du résultat du référendum n'est pas liée au taux de participation, sauf en Italie où la Constitution exige la participation d'au moins 50% des électeurs inscrits. Quoi qu'il en soit, la participation populaire, au moins en Europe, est largement dépendante de l'enjeu : que celui-ci soit majeur et elle sera forte, sinon...

S'étant imposé en deux siècles à la fois comme mode de désignation ordinaire des responsables politiques et comme moyen de législation exceptionnel avec le référendum, le suffrage universel ne peut pourtant pas répondre, à lui tout seul, à toutes les exigences portées par l'idéal démocratique. Celui-ci entend en effet, au-delà du droit de vote reconnu à tous, garantir à chaque citoyen les moyens de participer personnellement à la gestion des affaires publiques, ce qui ne peut se résumer dans le simple dépôt d'un bulletin dans une urne.

Dominique CHAGNOLLAUD

Retour en haut