ALLEMAGNELes institutions

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quelques données-clés.
Nom officielRépublique fédérale d'Allemagne (DE)
Forme de gouvernementrépublique fédérale avec deux chambres législatives (Bundesrat, ou Conseil fédéral [69 1], Bundestag allemand [631 2])
Note : Tous les membres sont nommés par l'administration des Länder.
Chef de l'ÉtatFrank-Walter Steinmeier (depuis le 19 mars 2017)
Chef du gouvernementAngela Merkel (depuis le 22 novembre 2005)

Le pouvoir législatif

La Loi fondamentale allemande du 23 mai 1949 institue un Parlement bicaméral composé du Bundestag – la Diète fédérale représentant le peuple allemand – et du Bundesrat – le Conseil fédéral représentant les États fédérés. Le bicamérisme de la république fédérale d’Allemagne peut être qualifié d’inégalitaire, en ce sens que les deux chambres n’ont pas les mêmes prérogatives : les pouvoirs du Bundestag sont en règle générale plus étendus que ceux du Bundesrat.

La Diète fédérale allemande (Deutscher Bundestag)

Le Bundestag est l’organe législatif par excellence : c’est au sein de cette assemblée que sont « adoptées » les lois fédérales (article 77 alinéa 1 L.F.). Mais il partage la fonction législative proprement dite avec d’autres acteurs institutionnels : le gouvernement fédéral (droit d’initiative législative, article 76 alinéa 1 L.F.), le Bundesrat (droit d’initiative législative, article 76 alinéa 1 L.F. ; droit de veto suspensif ou absolu contre des lois adoptées par le Bundestag, article 77 alinéa 4 L.F., article 78 L.F.) ou encore le président fédéral (promulgation de la loi, article 82 alinéa 1 L.F.). Une autre limitation du principe de la séparation des pouvoirs réside dans les mécanismes du contrôle parlementaire qui s’exerce à l’égard du gouvernement. Ces procédures, caractéristiques de la rationalisation du parlementarisme, peuvent intervenir soit au début de la législature, soit au cours de celle-ci. C’est en effet le Bundestag nouvellement élu qui est chargé d’élire le chancelier fédéral (article 63 L.F.). Par ailleurs, la chambre basse du Parlement peut renverser le chancelier fédéral suite à une question de confiance posée par le chef du gouvernement lui-même (article 68 L.F.), ou par le biais d’une « motion de défiance constructive » votée par le Bundestag, qui doit alors élire immédiatement un nouveau chancelier fédéral pour succéder au chancelier censuré (article 67 L.F.). En contrepartie, le président fédéral peut dissoudre le Bundestag lorsque l’assemblée ne parvient pas à désigner un chancelier fédéral au début ou au cours de la législature (article 63 L.F., article 68 L.F.).

La tendance consensualiste du régime parlementaire allemand et la nécessité récurrente de compromis entre partis politiques s’expliquent surtout par le mode de scrutin à dominante proportionnelle. Définis comme « les représentants de l’ensemble du peuple » (article 38 alinéa 1 L.F.), les députés siégeant au Bundestag sont élus pour quatre ans (article 39 alinéa 1 L.F.). Ce n’est pas la Constitution de 1949, mais une loi fédérale ordinaire (article 38 alinéa 3 L.F.), qui régit le fonctionnement du système électoral.

La loi électorale fédérale (Bundeswahlgesetz) du 23 juillet 1993, modifiée par la loi du 3 mai 2013, fixe le nombre de députés à 598 (paragr. 1), sachant que ce nombre peut varier d’une législature à l’autre en fonction des résultats du scrutin. Ainsi, le dix-huitième Bundestag, issu des élections du 22 septembre 2013, comptait 631 députés, alors que la chambre précédente, élue en 2009, n’en totalisait que 622. Ces variations s’expliquent par le mode de scrutin mixte retenu par la loi électorale fédérale. Le système combine la représentation proportionnelle et le scrutin majoritaire, et prévoit des mécanismes d’attribution de sièges supplémentaires qui compensent les éventuelles distorsions induites par les différentes règles de calcul retenues pour transposer le nombre de voix en nombre de sièges.

Le principe général de la représentation proportionnelle personnalisée (personalisierte Verhältniswahl) prévoit que les élections se déroulent en un seul tour. Chaque électeur dispose d’un bulletin de vote unique lui permettant d’exprimer deux choix distincts lors de la même opération de vote (paragr. 4). Avec la première voix, les électeurs désignent 299 candidats dans autant de circonscriptions électorales (paragr. 1 alinéa 2) selon les règles du scrutin uninominal majoritaire à un tour (paragr. 5). Avec la seconde voix, les électeurs pourvoient le reste des sièges de l’assemblée (paragr. 1 alinéa 2) en votant pour une des listes établies par les partis politiques et présentées dans chacun des seize Länder. Pour participer à la répartition des sièges par le biais de la seconde voix, qui se déroule à la proportionnelle, un parti politique doit avoir obtenu au moins 5 p. 100 des suffrages exprimés à l’échelon fédéral ou remporté 3 mandats directs par le biais de la première voix (paragr. 6 alinéa 3). Cette règle explique l’éviction du F.D.P. du dix-huitième Bundestag à la suite des élections de 2013 : le Parti libéral, partenaire de la coalition sortante, ne totalisait que 4,8 p. 100 des suffrages exprimés avec les secondes voix (contre 14,6 p. 100 en 2009), et il n’avait remporté aucun mandat direct par le biais des premières voix. Du point de vue de l’électeur, l’intérêt principal de ce système est qu’il permet de voter avec sa première voix pour un candidat qui n’appartient pas nécessairement au parti politique choisi avec la seconde voix. Du point de vue du fonctionnement des institutions, la dominante proportionnelle du mode de scrutin favorise le multipartisme et nécessite en règle générale la formation de coalitions de gouvernement.

Théoriquement, il est possible pour un chancelier fédéral d’être élu et de gouverner sans majorité absolue (article 63 alinéa 4 L.F.), mais une légitimité plus forte est toujours préférable. Ainsi, après avoir pris acte de la perte de son partenaire gouvernemental au soir du 22 septembre 2013, la C.D.U.-C.S.U. (311 sièges sur 631) avait préféré se tourner alternativement vers les sociaux-démocrates du S.P.D. (193 sièges) et vers les écologistes de Die Grünen (63 sièges) pour tenter de former une coalition, l’hypothèse d’une grande coalition allant de l’extrême gauche de Die Linke (64 sièges) aux écologistes en passant par les sociaux-démocrates (S.P.D.) ayant été rapidement écartée.

Le Conseil fédéral (Bundesrat)

Conformément à l’article 50 de la Loi fondamentale de 1949, la fonction principale de la chambre haute du Parlement allemand est de représenter les États fédérés : « Par l’intermédiaire du Bundesrat, les Länder concourent à la législation et à l’administration de la Fédération et aux affaires de l’Union européenne. » En principe, le Bundesrat dispose de pouvoirs législatifs moins étendus que le Bundestag, mais le bicamérisme redevient égalitaire pour les lois touchant aux intérêts des États fédérés, en matière budgétaire et fiscale par exemple. Dans ces cas, la Constitution prévoit toujours que les lois en question « requièrent l’approbation du Bundesrat » (voir par exemple l’article 105 alinéa 3 L.F.). Bundesrat et Bundestag sont également sur un pied d’égalité dans le cas des lois constitutionnelles qui permettent de réviser la Loi fondamentale. En effet, une loi de révision constitutionnelle « doit être approuvée par les deux tiers des membres du Bundestag et les deux t [...]

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Écrit par :

  • : maître de conférences en droit public à l'université Montesquieu-Bordeaux-IV

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Pour citer l’article

Stéphane SCHOTT, « ALLEMAGNE - Les institutions », Encyclopædia Universalis [en ligne], consulté le 02 décembre 2021. URL : https://www.universalis.fr/encyclopedie/allemagne-les-institutions/