RÉFORME DES RETRAITES

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Les transformations des systèmes de retraite

La transformation supposée « nécessaire » des systèmes de retraite est devenue un des leitmotive des politiques publiques dès le début des années 1990, et plus encore après la publication, en 1994, du rapport de la Banque mondiale Averting the Old Age Crisis. On parle couramment à propos de ces transformations de « réformes ». Ce terme est contesté par de nombreux auteurs car les conséquences des transformations apportées aux systèmes de retraite sont, comme on le verra, une baisse du niveau des pensions et, plus généralement, une détérioration des droits à retraite, ce qui n'apparaît pas nécessairement comme un progrès, contrairement à ce que le terme réforme suppose. C'est donc surtout par commodité de langage qu'on utilisera ce terme dans la suite de cet exposé, sans y attacher de connotation positive ou négative.

Typologie des réformes

Les spécialistes des retraites ont coutume de distinguer, d'une part, les réformes structurelles qui se traduisent par une modification de l'architecture générale du système de retraite et, d'autre part, les réformes paramétriques qui visent, comme leur nom l'indique, à changer un ou plusieurs des paramètres de calcul des pensions sans modifier la logique d'attribution des droits. Avec le processus de réformes dans lequel sont entrés la plupart des pays, cette distinction entre réformes structurelles et réformes paramétriques tend cependant à s'estomper (cf. infra).

Parmi les États ayant effectué des réformes structurelles, les exemples de la Suède et de l'Italie sont le plus souvent cités. Dans ces pays, les transformations apportées au système de retraite visent à remplacer un système à prestation définie, c'est-à-dire où le montant de la pension est l'élément central de la formule de calcul, par un système à cotisation définie. Dans ce nouveau système, les pensions futures dépendront des droits accumulés par les salariés dans des comptes dits « notionnels ». Ces droits sont proportionnels aux cotisations versées et les comptes sont qualifiés de notionnels car il n'y a pas – ou très peu – d'accumulation financière, le système restant financé en répartition, c'est-à-dire que les cotisations versées continuent de financer les pensions des retraités. Le montant de la pension dépend à la fois de l’âge de départ à la retraite et de l'espérance de vie de la génération concernée au moment de la liquidation de la retraite ; il n'est donc pas connu à l'avance.

Ces réformes structurelles ne dispensent pas de définir les paramètres du nouveau système : taux de cotisation, taux de revalorisation des cotisations versées, âge de la retraite, indexation des pensions versées, notamment. Il n'y a donc pas nécessairement d'équilibre financier du régime – sauf lorsqu’il est explicitement prévu comme dans le cas suédois, où le taux de cotisation est fixe avec un ajustement automatique par le niveau des pensions pour atteindre l'équilibre financier du régime. Avec la crise financière mondiale de 2007-2008, le niveau des ressources du système suédois a fortement baissé, ce qui aurait dû entraîner un fort ajustement à la baisse du niveau des pensions. Cette perspective a suscité un débat, et le gouvernement a finalement décidé certains aménagements exceptionnels à ce dispositif automatique afin de ne pas trop pénaliser les retraités.

Le Conseil d’orientation des retraites (COR) a publié en 2010 un rapport examinant les conditions de mise en œuvre d’un système de comptes notionnels en France. Mais le gouvernement a jugé prématuré d’engager un débat, voire une réforme, sur cette question alors qu’il projetait déjà de reculer l’âge minimum légal de départ à la retraite. C’est donc un projet de cette nature qui a été adopté par le Parlement au début du mois de mars 2020 avec le vote des deux lois (ordinaires et organiques) de réforme des retraites (cf. infra).

Les réformes dites paramétriques ont pour objectif essentiel de rechercher l'équilibre financier des régimes de retraite sans modifier la logique du système mais en changeant certains paramètres : le taux de cotisation, le niveau de la pension, la durée de cotisation, notamment. La réforme réalisée en France en 1993 en constitue un bon exemple :

– allongement de la période prise en compte pour le calcul du salaire de référence (de 10 à 25 ans) ;

– allongement de la durée de cotisation nécessaire pour percevoir une pension à taux plein (de 37,5 ans à 40 ans) ;

– indexation des pensions versées (et aussi des salaires antérieurs retenus pour le calcul du salaire de référence) sur les prix et non sur l'évolution moyenne des salaires.

La loi de 1993 a aussi institué un fonds de solidarité vieillesse (FSV) dont l'objectif est de financer, à travers l'impôt, certains avantages vieillesse auparavant abondés par les cotisations versées au régime général. On peut y voir une amorce de réforme structurelle dans la mesure où ce changement modifie en partie la logique d'attribution des droits.

La loi de 2003 a constitué un approfondissement de la réforme précédente. Le point le plus notable à en retenir est sans doute le lien introduit entre l'espérance de vie et la durée d’assurance requise pour percevoir une pension à taux plein. Cette durée est ainsi passée de 40 ans en 2003 à 42 ans à partir de la génération née en 1955.

Avec la loi de novembre 2010, le gouvernement a modifié un des paramètres fondamentaux du système de retraite en reculant les âges légaux de départ à la retraite. À partir de la génération née en 1955, l’âge minimum a été porté à 62 ans (contre 60 ans auparavant), et l’âge minimum à partir duquel il est possible de liquider sa pension sans décote (c’est-à-dire sans subir de pénalités liées à une durée d’assurance trop courte) a été reculé à 67 ans (contre 65 ans initialement). Comme l’ont montré les simulations réalisées par le COR, il s’agit de la mesure qui permet d’effectuer rapidement le plus d’économies, car elle ne laisse aucune possibilité d’arbitrage aux travailleurs.

À ces réformes des régimes de base des retraites, il faut ajouter les accords des régimes complémentaires de retraite conclus entre les représentants des employeurs et ceux des salariés. L'impact de ces accords sur le niveau des pensions est tout à fait considérable dans le cas français. Pour un salaire moyen, ces pensions complémentaires représentent environ 40 % de la pension totale, mais ce pourcentage est beaucoup plus élevé pour les cadres. Les accords successifs qui ont été conclus depuis le milieu des années 1990 se sont traduits par une baisse importante du niveau des pensions complémentaires.

Celles-ci sont calculées selon une logique analogue à celle promue dans le projet de loi sur les retraites voté en mars 2020. Les salariés acquièrent des points à un « prix d’achat » fixé, qui sont ensuite convertis en une pension selon la valeur du point fixé au mo [...]

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Ratio de dépendance vieillesse dans l’Union européenne (UE)

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Projection de l’évolution des dépenses de retraite en France

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Variation de la population et de l’emploi des personnes d’âge actif en France

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Manifestation contre la réforme des retraites, France, 2008

Manifestation contre la réforme des retraites, France, 2008
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  • : chercheur à l'Institut de recherches économiques et sociales (IRES)

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Pour citer l’article

Pierre CONCIALDI, « RÉFORME DES RETRAITES », Encyclopædia Universalis [en ligne], consulté le 05 décembre 2021. URL : https://www.universalis.fr/encyclopedie/reforme-des-retraites/