RÉFORME DES RETRAITES

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Enjeux et débats autour des retraites

Dans les médias et dans les discours de la plupart des gouvernements, le débat sur les retraites apparaît dominé par une sorte de théorème d'impossibilité selon lequel on ne pourrait plus consacrer davantage de ressources au financement des dépenses publiques de retraite.

L’impossibilité d’augmenter les cotisations sociales est contestée par de multiples auteurs. Pour étayer leur point de vue, ces auteurs avancent trois arguments principaux. Premièrement, dans le partage entre salaires et profits, la part des salaires se situe aujourd’hui à un niveau historiquement bas, bien inférieur à celui observé dans les années 1950 et 1960, ce qui ouvre donc la possibilité de l’augmenter par une hausse des cotisations sociales. Deuxièmement, même si on se situe dans le scénario du Conseil d’orientation des retraites (COR), où ce partage reste stable à l’avenir – scénario que personne ne conteste –, ces auteurs observent que la hausse des cotisations sociales a été dans le passé, avec la hausse des salaires et la réduction du temps de travail, une des trois affectations majeures des gains de productivité. Même dans ce scénario de stabilité du partage entre salaires et profits, il n’y a donc aucune raison d’exclure l’option d’une hausse des cotisations sociales, surtout dans une période où le nombre de retraités s’accroît. Troisièmement, si la limitation – voire la baisse – des cotisations sociales a pour objectif d’accroître la compétitivité-coût des entreprises, encore faudrait-il que celle-ci ne soit pas obérée dans le même temps par la hausse du coût du capital. Or c’est précisément ce qu’on observe depuis les années 1990 : les entreprises cotisent de moins en moins pour leurs salariés, mais elles utilisent de plus en plus leurs profits non pas pour investir, mais pour distribuer des dividendes.

Pour les salariés confrontés à une baisse programmée de leurs pensions, la seule possibilité est alors de recourir à des dispositifs de capitalisation. Pourtant, cette solution est, d’un strict point de vue économique, plus coûteuse, à la fois pour eux et pour les finances publiques, car ces dispositifs sont souvent accompagnés d’avantages fiscaux. C’est le message que délivre l'analyse économique, sur les plans à la fois théorique et empirique. La Banque mondiale et le Fonds monétaire international (FMI) – deux institutions peu suspectes a priori de faire la promotion des régimes publics de retraite par répartition – ont ainsi publié au début des années 2000 deux documents dénonçant les mythes et les fantasmes véhiculés à propos des retraites (Barr, 2000 ; Orszag et Stiglitz, 2001). Sur la vingtaine de mythes recensés dans ces deux articles, plus de la moitié concernent les mérites supposés de la capitalisation.

Le débat capitalisation-répartition

Sur le plan économique, un large consensus existe au sein des économistes pour reconnaître qu'il n'existe pas d'avantage évident de la capitalisation sur la répartition. On retiendra ici deux des principaux arguments avancés dans ce débat. Tout d'abord, la capitalisation ne permet pas de mieux faire face au vieillissement de la population. Tout système de retraite organise en effet un transfert au profit des personnes âgées, que celui-ci s’opère sur les revenus du travail (répartition) ou sur les revenus du capital (capitalisation). Mais, à un instant donné, c'est toujours la même richesse globale qu'il s'agit de partager. Il n’existe pas de « frigo macroéconomique ». L'analyse économique montre, au contraire, que loin d'apporter une solution au vieillissement démographique la capitalisation accentue les déséquilibres entre les générations creuses et les générations nombreuses (Artus & Legros, 1991). La capitalisation conduit à mettre en présence des vendeurs (offre) et des acheteurs (demande). Dans un régime démographique stationnaire, l’équilibre entre offre et demande ne change pas. Quand la population vieillit, les générations nombreuses (vieillissantes) doivent vendre à des générations moins nombreuses, ce qui accentue le déséquilibre entre générations, au détriment des générations nombreuses.

Selon un autre argument, la capitalisation permettrait d'obtenir des rendements plus élevés que la répartition. En fait, un tel décalage n'est pas possible sur un horizon de long terme, pertinent pour le financement des retraites. Si la richesse globale augmente, par exemple, à un rythme de 2 % par an et que les revenus du patrimoine augmentent plus rapidement, cela signifie que la croissance des autres revenus (notamment ceux du travail) est durablement plus faible et que le partage des revenus devient sans cesse plus défavorable aux revenus du travail. Avec l’envolée spéculative des cours boursiers depuis les années 1980, l’opinion publique a pu céder à cette illusion. Mais la crise financière de 2007-2008 est venue rappeler que ce déséquilibre n’était pas soutenable à moyen et à long terme.

D'autres arguments ont aussi été avancés pour justifier le développement de la capitalisation. Pourtant, il n'y a pas, d'un point de vue économique, de supériorité évidente de la capitalisation sur la répartition. Dans le débat français, où la quasi-absence de dispositifs de retraite en capitalisation peut nourrir beaucoup de mythes, il est utile de souligner que le passage d'un régime en répartition à un régime en capitalisation s’accompagne de coûts supplémentaires. C'est ce qui ressort, en particulier, de diverses expériences étrangères.

Les coûts de transition, tout d'abord, sont inévitables, du moins si l'on veut préserver les droits à retraite existants. Durant une période transitoire, les actifs doivent en effet payer non seulement pour les retraités actuels mais aussi pour leur propre retraite. Ces coûts varient en fonction des choix qui sont faits, mais les évaluations faites par le Bureau international du travail (BIT) dans certains pays de l’Europe centrale et orientale (PECO) montrent qu'ils peuvent être relativement élevés. En Hongrie et en Pologne, ils ont représenté dans les années 1990, selon une étude du BIT, l'équivalent de 20 % des dépenses publiques de retraite (Fulz, 2002).

À ces coûts de transition s'ajoutent les « coûts cachés de la capitalisation ». Ces coûts cachés comprennent d'abord les frais de gestion, à savoir les coûts d'administration, de commercialisation, de publicité et, bien sûr, les profits des entreprises qui vendent ces produits de retraite. Comme le montrent les études de la Banque mondiale et du FMI déjà citées, plus les systèmes en capitalisation sont décentralisés, plus l'éventail des choix possibles est large, et plus ces coûts de gestion sont élevés. Les études montrent que ces coûts ont absorbé jusqu'à un tiers de la performance des placements au Royaume-Uni, environ un cinquième des gains en Hongrie et un peu plus en Pologne.

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Ratio de dépendance vieillesse dans l’Union européenne (UE)

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Projection de l’évolution des dépenses de retraite en France

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Variation de la population et de l’emploi des personnes d’âge actif en France

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Manifestation contre la réforme des retraites, France, 2008

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  • : chercheur à l'Institut de recherches économiques et sociales (IRES)

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Pour citer l’article

Pierre CONCIALDI, « RÉFORME DES RETRAITES », Encyclopædia Universalis [en ligne], consulté le 01 décembre 2021. URL : https://www.universalis.fr/encyclopedie/reforme-des-retraites/