PARLEMENT

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La fonction du Parlement

Un certain nombre de parlements jouissent du pouvoir constituant, c'est-à-dire du droit de modifier la constitution. Mais on admet généralement qu'il est nécessaire qu'ils aient été élus pour cet objet, ou qu'ils statuent à des majorités déterminées ou difficiles à réunir, ou enfin qu'ils partagent ce pouvoir avec le peuple consulté par voie de référendum. La fonction essentielle du Parlement, c'est l'exercice du pouvoir législatif, issu du droit de consentir l'impôt, et avec son corollaire, le contrôle de l'action gouvernementale. À ce double titre, le Parlement se distingue du pouvoir judiciaire, encore que quelques constitutions lui confient le jugement des procès de grande politique, notamment du crime de haute trahison, lorsqu'il est commis par le chef de l'État ou par un ministre. À l'égard du pouvoir exécutif, la séparation est beaucoup moins précise.

La publicité des débats est une règle absolue ; elle ne souffre que de rares exceptions pour les délibérations qui mettent en cause en temps de guerre la sécurité de la nation. La publicité est assurée par l'assistance des citoyens qui le désirent aux séances plénières dans des tribunes qui leur sont réservées, et par une large diffusion des comptes rendus des débats par la voie de la presse, de la radio et, dans quelques pays, de la télévision.

Les assemblées ne siègent pas en permanence. La durée de leurs sessions va de quelques jours à plusieurs mois par an, suivant l'importance des travaux que les constitutions leur confient.

Élaboration de la loi

Il convient de distinguer tout d'abord le domaine de la loi de celui du règlement. Le parlement définit les grandes règles de la législation, celles pour lesquelles il paraît indispensable que la représentation nationale s'exprime elle-même en engageant sa responsabilité. Telles sont celles qui ont trait aux garanties fondamentales, à l'organisation de la défense nationale, aux impositions, au droit de propriété, à la nationalité, à la définition des infractions pénales et des peines, etc. Des lois-cadres ou des lois de programme fixent des principes ou déterminent des directions qui serviront de base à l'action ultérieure de l'exécutif. La Constitution française de 1958 est la seule qui délimite dans un texte les matières dont la connaissance est réservée au Parlement.

Suivant les idées des constituants du moment, le Parlement peut ou ne peut pas déléguer son pouvoir législatif : la Constitution française de 1946 l'interdisait (toutefois l'interdiction ne fut pas respectée), celle de 1958 l'autorise. Mais dans tous les pays, la charge de mettre en œuvre la loi telle qu'on l'a décrite, c'est-à-dire de concevoir et de promulguer la réglementation de tous les jours, incombe au pouvoir exécutif. Partout, le domaine du règlement tend à augmenter sous prétexte de technicité ou d'efficacité. En Grande-Bretagne, comme en France, il est considérable, cependant que des règles restrictives ou des pratiques de fait tendent à réduire le rôle des parlements.

De ces errements, c'est l'initiative parlementaire qui souffre le plus. Dans les pays de stricte séparation des pouvoirs, c'est là une prérogative exclusive du Parlement : tel est le cas aux États-Unis où l'administration gouvernementale est obligée de faire déposer ses projets par un membre du Parlement. Dans les États à régime parlementaire, l'initiative est partagée : les membres des assemblées ont, comme le gouvernement, le droit de proposer une législation nouvelle, ou des amendements aux textes en discussion quelle qu'en soit l'origine. Dans les démocraties populaires, l'initiative est même partagée, en principe, avec tous les citoyens rassemblés dans leurs diverses organisations. Mais dans les faits, ce sont les projets élaborés, déposés et soutenus par le pouvoir exécutif qui sont inscrits à l'ordre du jour, discutés et votés dans une proportion considérable. Là encore, on met en avant le prétexte de la technicité, mais l'expérience montre, cependant, que la discussion parlementaire améliore les textes, évite les erreurs, et humanise en les assouplissant ou en les rendant plus acceptables pour les citoyens les nouvelles dispositions légales. Et, cependant, l'initiative parlementaire subit partout des limitations de droit ou de fait, dont les principales sont l'interdiction de proposer des dépenses nouvelles, ou des réductions d'impôts et la quasi-impossibilité d'obtenir, sans l'accord du gouvernement la mise en discussion d'une proposition d'origine parlementaire.

La discussion législative se déroule suivant une procédure qui a pour objet la sincérité et la loyauté des débats. Elle tend à éviter toute décision de surprise en donnant aux opposants des moyens d'expression suffisants ou même ceux de retarder l'adoption d'un texte. Elle permet au gouvernement de guider les débats, quand même elle ne lui assure pas le dernier mot en toutes circonstances, et à la majorité de faire prévaloir sa volonté. Après la discussion générale qui est un échange de vues sur les principes de la législation proposée, les assemblées délibèrent sur les motions tendant à ajourner ou à faire rejeter le texte, puis sur les amendements que leurs membres souhaitent y apporter. Une décision intervient ensuite sur l'ensemble.

Dans les parlements bicaméristes, la discussion est reprise dans l'autre assemblée et la « navette » se poursuit jusqu'à ce que les deux chambres se soient accordées sur un texte unique, à moins que les dispositions constitutionnelles ne donnent à l'une d'elles le droit d'en terminer, droit dont l'exercice est facilité parfois (États-Unis, France) par des compromis préparés par des commissions mixtes. Dans les dernières années, la procédure parlementaire a été très simplifiée et les moyens d'obstruction presque supprimés : même le Congrès américain n'utilise plus guère le filibusting. En fin de discussion intervient le vote, moyen par lequel une assemblée prend sa décision. Selon la qualité des affaires, les modalités en sont différentes. Pour les unes on se contente d'un vote à main levée ou par assis et debout, c'est-à-dire anonyme. Mais pour les choses importantes la règle est le scrutin public par appel nominal, par bulletins, par division (Grande-Bretagne) ou par l'intermédiaire d'une machine à voter (Finlande, Suède, Belgique, France). Dans tous ces systèmes, le nom et le sens du vote de chaque parlementaire sont relevés et publiés afin que chaque citoyen sache ce que chaque représentant a voté et quelle responsabilité il a assumée.

Contrôle de l'activité gouvernementale

Le pouvoir exécutif conduit la vie de la nation. Il est responsable d'une politique tant à l'extérieur à l'égard des pays étrangers qu'à l'intérieur quant aux garanties des citoyens, à la vie économique, aux rapports sociaux, etc. Il dispose à cet effet d'une armée dont il nomme les chefs, et d'administrat [...]

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Femmes : l'entrée en politique

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  • : docteur en droit, diplômé de l'École des sciences politiques, secrétaire général de l'Assemblée nationale

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Pour citer l’article

Émile BLAMONT, « PARLEMENT », Encyclopædia Universalis [en ligne], consulté le 01 décembre 2021. URL : https://www.universalis.fr/encyclopedie/parlement/