EXCÈS DE POUVOIR

La notion d'excès de pouvoir

Les compétences

L'incompétence est la forme la plus simple de l'excès de pouvoir. Elle suppose qu'une autorité administrative a pris une décision qui n'était pas de son ressort.

La compétence des autorités administratives est d'abord limitée, de façon générale, par l'existence d'un domaine réservé soit au législateur, soit au pouvoir constituant. En France, par exemple, l'article 34 de la Constitution de 1958 énumère un certain nombre de matières qui sont de la compétence exclusive du Parlement. Fait beaucoup plus curieux, cette même Constitution réserve également au pouvoir réglementaire, attribué au Premier ministre, un domaine qui lui est propre et où la loi ne peut pas, en principe, pénétrer. Ce domaine comprend la plupart des matières non énumérées à l'article 34.

Mais chaque autorité administrative doit aussi respecter les limites qui séparent son domaine de compétence de celui des autres autorités administratives. Ces limites sont établies soit en fonction d'un ressort territorial (ratione loci), soit en fonction d'un objet (ratione materiae).

Il arrive souvent qu'une autorité administrative (chef de gouvernement ou maire d'une grande ville, par exemple) se trouve dans l'impossibilité d'exercer personnellement l'ensemble de ses compétences. C'est pourquoi la plupart des systèmes juridiques admettent que celle-ci délègue temporairement une partie de ses attributions à une autorité de rang inférieur, par exemple le ministre à ses chefs de service ou le maire à ses adjoints.

Les compétences confèrent aussi des obligations. Il peut y avoir excès de pouvoir non seulement lorsqu'une autorité empiète sur les compétences d'une autre autorité, mais aussi lorsqu'elle s'abstient d'exercer les siennes. Par exemple, un maire ne peut pas refuser d'instruire une demande de permis de construire, alors que la loi le charge de statuer sur de telles demandes.

Les formes

Dans la plupart des systèmes juridiques évolués, les décisions individuelles défavorables (mesures à caractère disciplinaire, retrait d'un permis ou d'une autorisation, expulsion d'un étranger, etc.) ne peuvent être prises (sauf cas d'urgence) sans que la personne intéressée ait été invitée à prendre connaissance des griefs retenus contre elle, et à présenter sa défense. Au nom de la transparence administrative, on exige parfois aussi que ces décisions soient expressément motivées (voir, par exemple, la loi française du 11 juillet 1979), ce qui a pour effet de faciliter les contrôles a posteriori.

Quant aux décisions réglementaires, elles doivent souvent être précédées par des consultations données soit par un organisme spécialisé, comme le Conseil supérieur de la fonction publique, soit par un organisme à compétence générale, comme le Conseil d'État.

Les décisions administratives intervenant dans certains domaines (expropriation, aménagement du territoire, création de villes nouvelles, regroupement de communes, construction de pipelines ou de centrales nucléaires, etc.) posent un problème particulier, car elles peuvent modifier profondément l'environnement et bouleverser les conditions de vie d'un grand nombre de gens. C'est pourquoi il est souvent prévu qu'une telle décision ne peut intervenir qu'à l'issue d'une procédure d'enquête publique, qui doit permettre à toutes les personnes intéressées de présenter leurs observations, suggestions ou contre-propositions (voir, par exemple, la loi française du 12 juillet 1983 sur la démocratisation des enquêtes publiques).

Ces formalités préalables à la décision – que l'on désigne parfois sous le nom de procédure administrative non contentieuse – sont encore plus développées dans les droits anglo-saxons qu'en droit français. Elles ralentissent quelque peu le processus de décision, mais permettent d'éviter ensuite des procès, car elles ont, au moins dans certains cas, un effet préventif. Pour que la procédure administrative non contentieuse soit respectée, il faut évidemment que son inobservation soit sanctionnée, et c'est pourquoi une décision prise en violation d'une règle de procédure est généralement considérée comme un excès de pouvoir, même si son contenu n'est pas en lui-même irrégulier. Toutefois, le juge administratif français se refu [...]

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