BUDGET DE L'ÉTAT

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Évolution du partage des compétences entre exécutif et législatif

Tant que les règles du droit budgétaire tendaient simplement à permettre un contrôle méticuleux du législatif, le budget était un document « souple », aisément malléable, et la part du législatif dans son établissement était assez grande. En revanche, à partir du moment où le budget recherche une action économique précise, il devient « rigide » parce qu'il doit rester cohérent. Le rôle principal dans son établissement est alors assuré par l'exécutif. Les exigences d'une meilleure gestion introduites en 2001 par la L.O.L.F. ont atténué cette rigidité, sans toutefois la supprimer totalement, et le Parlement a vu son rôle de contrôle renforcé. Les nouvelles missions budgétaires ont bien entraîné un changement dans la répartition des compétences, avec cependant de sensibles nuances selon que le pays pratique un régime présidentiel ou un régime parlementaire.

En régime présidentiel, la ligne de partage a beaucoup moins changé sous l'effet des nouvelles missions du budget qu'en régime parlementaire. Certes, on relève bien une évolution favorable à l'exécutif comme en témoigne le changement survenu aux États-Unis dans la préparation du budget. Avant 1921, les commissions du Congrès élaboraient elles-mêmes la proposition du budget à partir des renseignements fournis par l'Administration. Il en résultait d'ailleurs un document assez incohérent et ce système n'a pu survivre que grâce à un excédent annuel de recettes. Mais dès que les problèmes de l'équilibre budgétaire et de l'action économique du budget se sont posés, il a fallu abandonner cette compétence législative. La loi du 10 juin 1921 a confié au président, assisté du Bureau du budget, le soin de préparer le projet du budget. De même, les pouvoirs du Congrès ont été coutumièrement limités en ce qui concerne le droit d'amendement des projets de dépenses : la Chambre des représentants ne peut que proposer des réductions de dépenses et le Sénat ne vote pas de rétablissements de crédits supérieurs aux chiffres initialement prévus par le président. Mais, au total, en régime présidentiel, l'accroissement des pouvoirs de l'exécutif en matière budgétaire demeure limité, car il se heurte à la séparation des pouvoirs. Le respect de ce principe organisateur du régime accorde une très large liberté d'action au Congrès. Il suffit pour s'en rendre compte de mentionner ses conséquences au niveau de la discussion parlementaire. Contrairement à ce qui se passe en régime parlementaire où le gouvernement intervient à chaque instant pour défendre son projet, les liaisons indispensables en régime présidentiel ne peuvent s'effectuer que par le « message budgétaire » du président et l'audition des secrétaires d'État par les commissions des Chambres. Mais cette procédure ne permet pas une défense très efficace du projet, qui est parfois très profondément amendé par le législatif comme en témoignent les coupures faites ces dernières années, aux États-Unis, dans les projets présidentiels de dépenses d'aide à l'étranger.

En régime parlementaire, la situation est très différente en raison de la collaboration des pouvoirs, qui peut s'établir à des niveaux différents. C'est dans ces régimes que le partage des compétences entre législatif et exécutif a subi des changements en profondeur et qu'à l'époque actuelle la collaboration de ces pouvoirs s'établit selon de nouvelles modalités défavorables au législatif. Ce mouvement est surtout visible dans les constitutions récentes ; à cet égard, si les choses sont sans doute plus avancées en France que dans d'autres pays, le changement est perceptible partout.

Le rôle actuel de l'exécutif

La préparation du budget

L'exécutif est tout d'abord chargé de la préparation du budget. Historiquement, il n'en a d'ailleurs pas toujours été ainsi. En France, la Constitution de 1791 confiait exclusivement la préparation du budget au législatif, et celle de l'an III réservait au Conseil des Cinq-Cents l'initiative des mesures budgétaires. Mais à l'heure actuelle, la situation est complètement renversée, soit que la Constitution ou la loi décident expressément le monopole gouvernemental en la matière comme en Italie ou au [...]

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Écrit par :

  • : maître de conférences à l'université Paul-Verlaine, Metz, et à Sciences Po, Paris
  • : professeur agrégé des facultés de droit.

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Pour citer l’article

Raymond FERRETTI, Paul GAUCHER, « BUDGET DE L'ÉTAT », Encyclopædia Universalis [en ligne], consulté le 18 janvier 2022. URL : https://www.universalis.fr/encyclopedie/budget-de-l-etat/