ADMINISTRATIONLe droit administratif

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Le droit administratif français

Formation historique

L'essor du droit administratif, en France, s'explique par la rencontre d'une tradition et d'une idéologie.

La tradition : celle d'un appareil administratif auquel les deux derniers siècles de la monarchie avaient donné une cohérence et une tendance centralisatrice que le Consulat et l'Empire allaient porter à l'extrême. La Révolution, cependant, avait repris, au bénéfice de son administration, les efforts de l'administration royale pour échapper au contrôle des parlements, hostiles à la centralisation : en interdisant aux corps judiciaires de connaître des procès dans lesquels l'administration était en cause, elle soustrayait pratiquement celle-ci à l'emprise du droit commun, que les juges ordinaires lui auraient normalement appliqué. Le triomphe de la tradition ne pouvait cependant affranchir l'administration de toute règle de droit : l'idéologie ne le permettait pas, qui imposait la subordination de l'exécutif à la loi. Le terrain était donc préparé pour le compromis auquel on a fait allusion : une administration soumise au droit, mais à un droit respectueux de sa puissance et de ses traditionnelles prérogatives, taillé sur mesure, distinct du droit privé.

Pourtant, l'élaboration se fit lentement. Trait essentiel : le législateur y eut relativement peu de part. Le Conseil d'État, résurgence en l'an VIII de l'ancien Conseil du roi, d'abord conseiller du chef de l'État lorsque celui-ci statuait sur les litiges – soustraits aux tribunaux judiciaires – mettant en cause l'administration, puis, après 1872, juge de ces litiges, dut, au fur et à mesure que ceux-ci faisaient surgir devant lui des questions auxquelles le droit écrit n'apportait aucune réponse, poser, au fil de ses décisions, les principes de solution. Cette jurisprudence, dont l'âge d'or s'annonce dès la seconde moitié du siècle, a élaboré l'essentiel des règles qui demeurent à la base du droit administratif. Elles furent organisées et systématisées par une doctrine abondante et constructive, que dominent les noms de Laferrière, d'Hauriou, de Duguit et de Jèze. Entre 1890 et 1914, le droit administratif atteint son plein épanouissement, et les nombreuses remises en question de la période contemporaine n'en ont pas encore altéré les traits essentiels.

Création du Conseil d'État, 1799

Photographie : Création du Conseil d'État, 1799

Louis-Charles-Auguste Couder (1790-1873), Installation du Conseil d'État au Palais du Petit-Luxembourg le 25 décembre 1799, 1856. Huile sur toile. Musée de Versailles. Napoléon Bonaparte ainsi que les deux autres consuls reçoivent les serments des présidents. du Conseil d'État. 

Crédits : Erich Lessing/ AKG

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Caractères dominants

Les sources : prééminence de la jurisprudence

L'originalité du droit administratif s'affirme d'abord dans ses sources. On l'a vu, c'est la jurisprudence qui est ici prédominante. Le trait peut surprendre, dans un pays où le prestige de la règle écrite domine l'ensemble des disciplines juridiques, du fait notamment des grandes codifications napoléoniennes. Mais précisément, au début du xixe siècle, la matière était trop neuve pour se prêter à l'élaboration d'un code. Le législateur s'en est donc tenu à une attitude pragmatique : les textes qui se sont succédé ont fixé le statut des divers organes administratifs, réglé certaines procédures, ils n'ont jamais posé de principes généraux, ni donné, de l'ensemble des rapports nés de l'action administrative, une vue synthétique.

Ces principes, c'est le juge qui a dû les élaborer. On a déjà souligné le lien étroit qui existe, en France, entre l'existence d'une juridiction administrative distincte, dont le Conseil d'État est l'organe essentiel, et celle d'un droit administratif original : si le juge judiciaire avait dû trancher les litiges administratifs, il aurait tout naturellement recouru au droit commun, qui lui était familier, pour combler les lacunes de la législation administrative. Un juge spécialisé, habitué aux réalités de l'administration, a rejeté, à l'inverse, le droit civil, et élaboré des règles propres.

Cette prééminence de la jurisprudence ne se retrouve dans aucune autre branche du droit français. Elle est moins marquée dans les droits administratifs des États qui se rapprochent du système français. Paradoxalement, elle évoque plutôt le droit anglo-saxon, et le caractère jurisprudentiel de la common law. Il ne faut pourtant pas l'exagérer. Au fur et à mesure que l'action administrative s'intensifiait et se diversifiait, lois, et surtout règlements, se sont multipliés. Parfois, les solutions jurisprudentielles ont permis une systématisation législative, par exemple en matière de droit de la fonction publique. La part du droit administratif écrit a donc tendance à s'accroître. Mais les principales théories juridiques – autorité de la décision administrative, responsabilité, contrats – demeurent jurisprudentielles. Certains voient, dans ce caractère, l'une des vertus majeures du droit administratif – souplesse, possibilité d'adaptation sans rupture au mouvement du temps. D'autres dénoncent, dans cette souplesse même, et dans les difficultés qu'offre toujours la connaissance d'une règle qu'il faut dégager de la masse des arrêts, un risque pour la sécurité juridique des administrés.

Son esprit

Il découle directement de son caractère jurisprudentiel. Une directive revient fréquemment dans les arrêts du Conseil d'État, celle de la conciliation entre les prérogatives de la puissance publique et les droits des particuliers. Intégré par son statut à l'administration, participant à ses décisions à titre consultatif, familier de ses impératifs, le Conseil d'État n'entend pas entraver son action. Mais, heureusement dominé par la tradition libérale, il sait que l'arbitraire n'est pas le compagnon nécessaire de l'autorité. Optimiste, il croit possible de garder les deux bouts de la chaîne – efficacité de l'action administrative, sécurité juridique du particulier – et de trouver, entre ces deux impératifs, un terrain d'entente. S'agit-il de la responsabilité de la puissance publique ? Elle ne saurait être, comme celle des particuliers, « générale et absolue », elle doit « concilier » les besoins du service avec les droits privés, affirme le fameux arrêt Blanco (tribunal des Conflits, 8 février 1873). S'agit-il des pouvoirs de l'autorité de police ? Elle doit « concilier les nécessités du maintien de l'ordre avec le respect de la liberté » (cf. par ex. C. E., 14 mai 1933, Benjamin). Dans toutes les grandes théories du droit administratif, on retrouve ce souci d'imposer à la liberté de l'administration les limitations nécessaires à la sécurité juridique des particuliers, mais celles-là seulement.

Cet équilibre est-il réalisé ? On en peut discuter. Certains font valoir l'extrême audace des initiatives du juge ; les exemples en sont nombreux. D'autres évoquent, au contraire, les ménagements dont il use envers l'administration. Les deux jugements sont également fondés, et également contestables, dans la mesure où le propre de toute recherche d'équilibre est de ne satisfaire pleinement aucun des deux [...]

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Écrit par :

  • : professeur à la faculté de droit et des sciences économiques de Paris

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Pour citer l’article

Jean RIVERO, « ADMINISTRATION - Le droit administratif », Encyclopædia Universalis [en ligne], consulté le 26 novembre 2021. URL : https://www.universalis.fr/encyclopedie/administration-le-droit-administratif/