Aux termes de l'article 39 de la Constitution française de 1958, « l'initiative des lois appartient concurremment au Premier ministre et aux membres du Parlement ». On appelle projets de loi les textes déposés au nom du gouvernement, devant l'une ou l'autre des Assemblées, par le Premier ministre. On dénomme, au contraire, propositions de loi les textes qui proviennent d'une initiative parlementaire.
Le deuxième alinéa du même article dispose que « les projets de loi sont délibérés en Conseil des ministres après avis du Conseil d'État et déposés sur le bureau de l'une des deux Assemblées ». Depuis 1958, en effet, l'avis du Conseil d'État doit toujours être demandé au cours de l'élaboration d'un projet de loi. C'est là une différence essentielle avec le régime des propositions de loi qui ne sont soumises à aucun examen avant d'être déposées par un parlementaire. Elles sont, toutefois, assujetties à deux restrictions qui ne s'imposent pas aux projets de loi. Elles ne peuvent avoir trait, d'abord, qu'à des problèmes qui ressortissent au domaine de la loi, tel qu'il a été limité par l'article 34 de la Constitution. S'il estime qu'il n'en va pas ainsi, le gouvernement peut opposer l'irrecevabilité. D'autre part, selon l'article 40 de la Constitution, les propositions de loi « ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique ». Interprétée avec rigueur, cette dernière disposition aboutit souvent à paralyser le droit d'initiative parlementaire, puisque, dans un pays moderne, il y a très peu de mesures qui, pour leur application, n'entraînent pas de dépenses nouvelles.
Mais l'obstacle essentiel que rencontrent les propositions de loi est celui de l'inscription à l'ordre du jour. Aux termes de l'article 48 de la Constitution, « l'ordre du jour des Assemblées comporte, par priorité et dans l'ordre que le gouvernement a fixé, la discussion des projets de loi déposés par le gouvernement et des propositions de loi acceptées par lui ». Il est clair, ainsi, que le gouvernement sera enclin à refuser l'inscription à l'ordre du jour d'une proposition de loi qu'il n'approuve pas et à limiter les séances du Parlement à la seule discussion des projets de loi. Sous la Ve République, un peu moins de 10 p. 100 des lois sont d'origine parlementaire alors que, sous la IIIe et la IVe République, cette proportion était en général de l'ordre du tiers.
Daniel AMSON
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