En dehors de textes particuliers, et de date assez récente, concernant les magistrats, les membres du Conseil d'État, les fonctionnaires honoraires, les policiers et les militaires, l'obligation de réserve a été définie par la jurisprudence. D'une façon générale, elle apporte des limites à la liberté d'opinion des fonctionnaires, dont le principe, conforme à notre droit constitutionnel, est cependant garanti actuellement par l'article 13 de l'ordonnance du 4 février 1959, portant statut général des fonctionnaires.
Que ce soit dans l'exercice de ses fonctions ou en dehors de celles-ci, un fonctionnaire ne doit jamais se départir de la réserve à laquelle il est tenu dans l'expression de ses opinions. Il ne doit rien dire ni faire qui soit de nature à gêner le fonctionnement du service. C'est ainsi que la réserve exclut les propos injurieux ou les critiques sévères contre l'administration ou le gouvernement. Un fonctionnaire ne saurait, par exemple, participer aux luttes électorales avec une violence par trop incompatible avec cette réserve. Il ne saurait non plus divulguer publiquement les difficultés internes du service, encore moins les dissensions graves qui concernent ce dernier. Le Conseil d'État a ainsi estimé qu'en critiquant en termes désobligeants pour le président du tribunal une décision prise par celui-ci et relative à l'organisation du service, un magistrat n'a pas manqué à l'obligation de réserve ; en revanche, il a estimé qu'en participant à la diffusion de cette protestation auprès de la Chambre des avoués, ce même magistrat a cette fois manqué au devoir de réserve (Conseil d'État 1er décembre 1972, Delle Obrego).
L'obligation de réserve est d'autant plus stricte que le fonctionnaire est plus élevé dans la hiérarchie, ou qu'il se trouve à l'étranger quand il émet des propos hostiles à la politique gouvernementale française. Les titulaires d'emplois supérieurs, à la discrétion du gouvernement, sont tenus à cet égard à un véritable loyalisme politique. Cependant, la jurisprudence semble admettre que l'obligation de réserve du fonctionnaire dirigeant (et non militant) syndical est moins rigoureuse, à condition que l'activité déployée se concilie avec le respect de la discipline et qu'elle ne sorte pas du domaine professionnel imparti aux syndicats, c'est-à-dire la défense des intérêts professionnels communs à leurs membres. Cette double condition préalable n'est pas sans ambiguïté, et vient se combiner par ailleurs avec l'exclusion de toute véhémence et outrance dans l'expression des revendications, ce qui paraît difficile dans un tel domaine.
Annie GRUBER
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